集体经营性建设用地入市增值收益分配探析

申文金 张文主

摘要：目前，国家正在进行农村集体经营性建设用地入市的改革试点工作，15个试点地区在改革过程中积累了丰富的实践经验。集体经营性建设用地流转试点工作的顺利开展在很大程度上受到增值收益分配状况的影响，合理的增值收益分配对顺利推进集体经营性建设用地入市具有重要意义。文章以农村集体经营性建设用地入市改革试点地区——江苏省为基础，总结了江苏试点改革的经验及，结合全国其它试点地区改革实践，重点阐述了增值收益产生的原因及影响因素，分析了当前试点改革中存在的问题，最后，提出了科学合理分配农村集体经营性建设用地入市增值收益的对策建议。

关键词：农村集体经营性建设用地；土地增值收益分配；农地非农化；改革试点

十八届三中全会决定，在符合土地利用总体规划和土地用途管制的要求下，农村集体经营性建设用地允许入市。2015年开始，开展了农村土地制度的33个改革试点工作。农村集体经营性建设用地入市是农村土地制度改革的一项重要改革内容。同国有建设用地一样，农村集体经营性建设用地入市肯定会带来大量的土地增值收益，土地增值收益如何分配，合理的分配如何建立，都值得深入研究。

农地入市的增值收益如何分配是农村土地制度此次改革的关键问题，是入市改革的焦点和难点，被称为“第四项改革”。同时，2016年国家提出了“农村集体经营性建设用地入市取得的土地增值收益在国家和集体之间分享比例大体平衡的原则”。科学合理、谨慎地处理好土地增值收益分配是集体经营性建设用地入市改革的焦点和难点，同时，科学合理地确定收益分配机制，以实现集体经营性建设用地入市和土地征收取得的土地增值收益在国家和集体之间分享比例大体平衡的目标。因此，科学合理地平衡各主体之间的利益关系，才能保障改革顺利推进。

一、 土地增值收益的影响因素分析

农村集体经营性建设用地是指所有权归属于农民集体的，在乡镇土地利用总体规划的指导下，由农村集体经济组织用于兴办企业，或通过入股，联营等方式与他人共同举办企业商业所使用的，具有生产经营性质的农村建设用地。集体建设用地主要包括乡镇企业用地、宅基地和乡、村公共设施和公益事业建设用地。从现实的土地用途来看，集体经营性建设用地主要指乡镇企业用地和集体经济组织用作二、三产业的集体建设用地。

农村集体经营性建设用地的增值收益是指农村集体经营性建设用地入市后产生的入市总收入扣除原先土地的取得成本和土地开发成本后的净收益，由于土地本身具有增值的特性，土地收益分配，实质上就是对增加收益部分的利益分配，入市过程中政府收取的有关税费等，可以理解为政府参与土地增值收益分配的形式。根据土地增值的影响因素，可以分为投资性增值、供求性增值和用途性增值三种。

1. 投资导致的增值。很多学者认为，对土地投资可使其增值。对土地的投资增值而产生的增值可以分为两种，一种是以土地为载体，或以土地为投资对象，通过对土地进行开发，促进土地增值，从而获得投资收益，这种投资可以直接产生土地增值；另外一种方式是间接增值，具有很强的外部性。在城市的发展过程中，政府对基础设施和公共服务设施等的建设投入了大量财力物力，而政府对基础设施和公共服务设施建设的投入又会对这一区域的土地价值产生重大影响，能增加这一区域的土地总价值，并能产生巨额的土地增值收益。

2. 市场供求变化导致的增值。市场供求性增值是指随着某一地区经济、社会的发展，社会各个行业、产业对土地的需求显著增加，需求显著增加的同时，土地的供给相对有限，从而使地价不断上涨。同时，各级政府公共投资会带来对土地需求的上涨，政府对某一区域进行基础设施投入，对区域环境整治，配套设施建设等进行投资，地块周边环境改善，引發了对这一区域土地的需求上升，但区域内土地供给有限，导致土地产生增值收益。

3. 土地用途改变导致的增值。用途改变导致的增值主要是指由于土地的原有规划用途发生转变而引起的增值，包括将未利用地开发利用转变为农用地或建设用地，以及建设用地具体用途之间的转变等。周诚（2003）认为，对于农用土地，对土地投资及供求变化导致的自力增值和外力增值基本上是可以忽略的，然而土地由农转非之后，原有规划用途发展变化，工业、商业、交通、文化卫生、教育等行业的生产、经营等活动，就会与用途改变后的地块周围的基础设施及公共设施产生巨大需求，产生联系，从而使得用途改变对于土地的价值增加作用就显现出来。集体经营性建设用地的来源一般是集体经济组织内的农用地，而农用地的土地增值现阶段一般由农用地转为建设用产生的土地价值的增加。

依据土地增值收益产生的环节不同，可以将入市土地增值收益分为首次流转产生的增值收益和再次流转产生的增值收益两种类型。首次流转产生的土地增值收益主要是指集体经营性建设用地使用权的有偿出让、出租等，流转主体为集体所有者（集体经济组织），一般签订合同并明确规定具体的出让年限；再次流转主要指集体经营性建设用地使用权发生再转移的行为，包括转租，转让，土地的主体是已经通过首次流转方式而取得集体经营性建设用地的使用者。

二、 农地入市收益分配的改革实践

江苏常州市武进区地处江苏省南部长三角中心区域总面积1 066平方公里，户籍人口92.36万，农村人口67.24万。武进区积极推进农村土地制度改革试点工作，某某镇集体经营性建设用地通过网上挂牌交易，某某镇通过整合运用低效用地再开发政策，以协议出让方式，入市土地30.98亩，成交总额1 329.66万，均价达43万元/亩。在增值收益分配方面，充分发挥武进区集体经济发达的特点和优势，建立了符合本地工作实际情况的土地增值收益分配机制，在武进区农村集体经营性建设用地入市过程中，财政通过收取收益调节金确保与税收方法的收益保持基本一致，农民直接取得的补偿性收益确保与土地征收保持基本不变，增值收益主要留给镇村集体经济组织，用于增强集体经济，实现二次分配，防止贫富差距的扩大。

国家和集体经济组织之间的土地增值收益分配主要形式是国家通过收取一定比例的增值收益调节金，在现阶段，国家还没有明确土地增值收益的具体收取比例和方法，一般由各13个试点地区自主确定。

从江苏常州及全国其它试点地区等15个试点的实践情况来看，土地增值收益较高的地区主要为区位优势较好、基础设施条件好的城市近郊区，而经济欠发达的偏远地区，其土地价值较低，入市后产生的土地增值收益也不高；另一方面，土地入市后因规划用途的不同，其产生的土地收益也会大不相同，在13试点地区中，商服用地的平均收益明显高于工业用地的平均收益。

农村集体经营性建设用地入市，各级地方政府可以在多方面获得益处。一方面，通过入市，可以促进区域内城乡统筹发展。农村集体经营性建设用地入市，突破了原先单一的国有土地供应方式，某种程度上可以打破城乡土地制度的二元结构，有利于进一步增加土地供应，促进城乡统筹发展，实现乡村振兴。入地土地可以在资源市场化配置的过程中体现其作用建设用地的真正市场价值，发挥其资产属性，提高农民收入，提升农民生活质量，缩小城乡之间差距，为乡村振兴贡献力量。另一方面，可以丰富土地的供应方式，可以有效缓解城市发展过程中的建设用地指标紧张问题，现阶段，很多城市已经面临着建设用地指标紧张的问题，而通过建设用地入市这一制度改革，可以进一步盘活农村现有的大量建设用地，从而来支持城镇化发展，支撑乡村振兴战略。同时，通过集体经营性建设用地入市政府可以获得管理收益，通过参与农村集体经营性建设用地入市土地增值收益，可以有效收回基础设施建设及公益设施的投入，进一步优化各级政府财政。

三、 农村集体经营建设用地入市存在的问题

1. 农地入市活跃程度受制于地方经济发展水平。从15个试点城市来看，集体经营性建设用地入市的实际活跃程度以及产生的入市增值收益存在着较明显的地域、区位、用地类型差异。在中东部经济发达的大城市及城郊，集体经营性建设用地基础好，基础设施较为完备，区域人口较为聚集，“入市”土地需求强烈，土地增值收益较高。在西部的欠发达地区，受到试点城市的地理条件和经济社会发展水平的制约，农村集体经营性建设用地一般具有可入市土地数量少、占建设用地总量比重低、分布分散等特征，加之受入市用途限制、经济下行压力下实体经济萎缩，除房地产开发以为的工业、仓储、商服等投资相当慎重、“入市”土地需求意愿不强。

2. 确定土地入市增值收益分配难度较大。按中央相关通知要求“土地征收转用与集体经营性建设用地入市取得的土地增值收益在国家和集体之间分享比例应保持大体平衡”，增值收益如何确定是个难题，一方面，土地征收和集体经营性建设用地入市过程中的一些隐性成本难以计算，尤其是历史性投入成本的获取和计算比较复杂，基础资料确实，专业性强，工作量大，结果认可度也不高；另一方面，入市带来非直接性经济补偿收益，也缺少明确的统计和认定标准，给增值收益的计算带来极大的挑战。同时在调研中发现，农村集体经济组织，通常不会去考虑土地增值收益的分配情况，而是更关注自己得到的土地收入有多少。如果农民集体在某一项收入偏高或偏低，会对另一项工作造成严重影响，笔者认为，只有农村土地所有权人通过土地征收转用与农村集体经营性建设用地入市取得的土地收入大体平衡，才能同时顺利推进集体经营性建设用地入市工作，但如何确定是个难点。

3. 成本核算制约“三方”利益难分。土地增值收益调节金分配如按净收益核算，成本核算体系建立是基础。因成本核算各项指标无参照，且区域差别较大，成本核算标准难以统，实际操作中存在诸多争议，致使财政部、国土资源部《农杜集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理办法》文件难以执行，将制约和阻碍改革步伐。

4. 农地入市改革的配套政策不健全。农村土地制度改革涉及建设用地、农用地，也涉及《物权法》、《土地管理法》、《农业法》、《土地承包法》等法律和國土、农牧等部门，由于法律、部门之间衔接不够，给农村土地制度改革带来诸多困难。同时，集体建设用地因成本、承担税赋不尽相同，尽管《城镇土地估价规程》明确农建设用地地价评估可参照国有土地执行，但如何准确评估，特别是对圈外工业用地的价格评估，难度仍然较大，常用的成逼近法存在制度缺陷；同时，政府、集体、企业之间使用建设用地的权、责、法律关系还没有厘清，对后续使用、监管等带来一定难度。

四、 构建集体经营性建设用地增值收益分配机制的对策建议

1. 建立城乡基本一致的地价体系。按照自然、社会、经济条件的均一性及差异性对土地质量和价值的影响程度，将入市的集体经营性建设用地按等别划分，测算确定集体建设用地不同等别、不同用途条件下的基准地价标准，形成城乡统一的基准地价体系。同时，建议在修订《土地管理法》的同时，全面修订《城镇土地使用权出让和转让暂行条例》，《城镇土地估价规程》等配套办法、政策和标准规范，为建立城乡基本一致的地价体系奠定基础。

2. 摸清底数，建立集体经营性建设用地入市土地数据库。农村集体经营性建设用地入市，最基础的工作是全面调查查清可以入市的土地数量、质量及空间分布情况。当前，应结合国家开展的农村土地调查确权登记工作，按照农村集体经营性建设用地入市的管理要求，对试点地区现有农村集体经营性建设用地的位置、面积、四至、交通、基础设施、公共服务设施、利用状况、权属等情况进行全面外业测量、摸底调查，确认土地权属，颁发产权证书，建立农村集体经营性建设用地数据库。对于入市交易的农村集体经营性建设用地，应及时进行变更登记，更新土地数据库，实现土地的动态管理。

3. 科学确定征收和入市在土地增值收益分配上的平衡点。随着改革将征收范围限定到公益性项目用地，通过征收产生的土地增值收益将直线下降，而入市用地集体取得的土地收益远远高于公益性项目用地，会对城乡统筹规划的实施，国家重点项目建设土地征收造成较大困难，因此建议按入市讲效率，征收讲公平的原则，科学建立计算征收转用产生的增值收益和入市产生的增值收益测算模型，合理确定土地增值收益在国家、集体和个人之间的分配比例测算，相互之间的平衡点，实现两种模式下土地增值收益在国家、集体和个人之间分享比例的大体平衡，适当提高农民集体分享的增值收益比例，增强农民对土地制度改革成果的获得感。

4. 統筹好土地征收范围与集体经营性建设用地入市的范围。统筹衔接土地征收和集体经营性建设用地入市范围，既要结合试点地区“十三五”国民经济和社会发展规划的落实，为工业化城市化推进提供有效制度供给与用度共计，又要按照“逐步缩减土地征收规模”的要求，结合促进农村新产业、新业态发展，统筹安排入市用地空间，深化“多规合一”，加快村级规划编制，将集体经营性建设用地入市情况和村级留用地纳入统筹规划内容，合理布局用地范围。

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基金项目：国土资源部公益性行业科研专项课题（项目号：201411107-1）。

作者简介：申文金（1981-），男，汉族，山西省晋城市人，中国国土资源经济研究院主任、副研究员，中国人民大学公共管理学院博士生，研究方向为土地资源经济管理、土地管理制度与政策、土地财政等；张文主（1988-），女，汉族，湖南省双峰县人，钦州学院建筑工程学院讲师，研究方向为土地利用与城乡规划。

收稿日期：2018-04-11。