路遥且艰：特朗普的“太空军”之路

慕小明

自美国总统特朗普2018年6月18日指示美国国防部启动建立“太空军”的必要程序，“太空军”议题再次引发各国关注。近日美国防部表示，已决定暂缓原本8月1日向国会提交的“太空军”相关方案。这表明，特朗普想要打造的“太空军”，即便在其内部仍存在着不同声音，也注定了其难以一蹴而就。

但是，若真如特朗普所愿，美国的太空力量从空军中分离出来，成为继陆军、海军、海军陆战队、海岸警卫队和空军后的第六个军种，则很可能对美国军队组织结构调整和太空备战行动产生深远影响，其相关动向值得我们关注。

美国“太空部队”的发展历程

从太空时代开始，美国即视太空为国家战略资产。美国前总统肯尼迪曾预言：“谁控制了宇宙，谁就控制了地球；谁控制了空间，谁就控制了战争的主动权。”纵观美国太空力量发展的历史，太空军事化一直是美国太空战略的重中之重。

早在上世纪50年代，美国就研发了世界上第一批军用侦察卫星。1983年，里根政府提出“星球大战”计划，后来演变为小布什政府2001年5月1日宣布建立的“国家导弹防御系统”和“战区导弹防御系统”。克林顿政府、小布什政府和奥巴马政府的太空政策明确指出，太空事关国家安全利益，美国要充分利用太空保卫国家利益；对其太空资产的攻击就是对美国本土的攻击，美国政府将利用一切手段进行回应。2010年，奥巴马政府颁布《美国国家太空政策》，提出可对美国太空资产与能力构成威胁的各种系统进行先发制人的打击。2015年7月，美国政府问责局发布报告，建议在五角大楼成立独立“太空部队”，作为美军内部重点探讨的改革方向之一。

近年来，美军加快了对太空作战和支援系统的升级换代，力求牢牢掌握太空优势。美军先后发布《2020年航天构想》、《太空作战条令》、《太空对抗作战条令》和《太空作战联合条令》等政策文件，并花费巨资于太空军事领域，全力加速太空武器的研发与部署。目前，美国是太空战技术最先进的国家，拥有全球最强大的太空军事力量。从动能反卫星武器到高能激光致盲装备，从微卫星攻击到卫星捕捉技术，美国太空战技术几乎应有尽有。

从力量结构来看，美军的太空战攻防武器体系主要由对地支援太空系统、太空态势感知系统和反卫星武器系统组成，其中对地支援太空系统是美国太空力量的重要组成部分。截至2017年8月31日，美国拥有803颗卫星，其中军事卫星159颗，占比为19.8%。除了卫星，美国还在不断加强其它先进太空武器的研发，如一直秘密研制的太空作战平台X-37空天飞机，是美国“一小时打遍全球”计划的重要组成部分。

美军还是最早开始筹划组建太空作战部队的军队之一。目前，美国在科罗拉多州彼得森空军基地专门成立了“太空司令部”，隶属于空军司令部。

战术层面上，目前美陆海空三军均设有专门进行太空战的部队，其中空军设有专门进行太空战的第14航空队，下辖4个联队，主要担负导弹预警、空间监视、火箭发射和卫星控制任务；陆军编有2个太空作战旅，负责执行太空支援、太空力量增强、太空控制和太空力量运用任务；海军则组建了第10舰队，作为其卫星通信系统的太空支援分队。可以说，特朗普接手的是一支经过多年发展、结构合理、精干高效的太空作战力量体系。

特朗普对太空力量的关注由来已久。早在当选前，特朗普的搭档副总统候选人彭斯便提出要重建美国国家太空委员会。特朗普上台后，美国在太空领域的动作更是密鼓繁弦。

2017年6月30日，特朗普签署行政令宣布重启美国国家太空委员会。同年12月11日，特朗普签署“太空政策指令-1”，要求NASA计划制造太空飞机，将美国航天员送往月球和火星。

2018年3月13日，特朗普在圣迭戈海军基地演讲时首次表示，正在考虑组建一支“太空部队”。

2018年3月23日，特朗普政府发布《国家太空战略》，除了延续前两任政府的举措，加强太空态势感知系统，部署更加先进监视卫星，以及第五次秘密测试X-37B，还提出发展天基导弹防御系统，以强化反太空能力。为此，《2018财年国防授权法案》提出，加快天基导弹防御传感器建设，使其尽快具备拦截能力，并与“萨德”、“宙斯盾”和“爱国者”反导系统集成。

2018年5月24日，特朗普签署“太空政策指令-2”，提出改革美国商业太空监管框架，以确保美国在商业太空领域的领导地位。特朗普政府鼓励私营公司与国防部和美国宇航局合作，发射军方卫星，合作开发军用、民用太空飞机，组建商业空间站。

2018年6月18日，特朗普签署“太空政策指令-3”，提出确保美国在太空交通管理和缓解太空碎片影响领域的领导地位。同日，特朗普在与美国国家太空委员会会面后，宣布美国将建立“太空军”。一个多月后，美国参众两院就总额7 160亿美元的《2019财年国防授权法案》达成一致，要求在美军战略司令部下成立一个统管太空事务的“二级联合司令部”。这意味着成立美国第六大军种“太空军”的提案，至少在2019财年内不会纳入实施计划。

虽然组建“太空军”的努力受挫，但重建国家太空委员会、测试X-37B空天飞机、发布新版《太空作战》条令、计划组建“太空军”等一系列动作，无不集中体现了特朗普政府备战太空的战略动向。

除了特朗普，美国国会也有一股推动“太空军”的强大力量。2017年6月20日，美國众议院军事委员会战略部队小组委员会主席迈克·罗杰斯和资深议员吉姆·库珀，在《2018财年国防授权法案》（草案）中提出了组建独立 “太空部队”的提案。该提案提出，成立隶属空军部的太空军，接受空军部长领导，同时设立太空军参谋长作为军事主官。太空军将享有独立的作战指挥、军种管理和预算分配权限，太空军参谋长为参谋长联席会议的常设成员。虽然这一提案在众议院得以通过，但因国防部和空军的强烈反对，未能在参议院通过。

特朗普缘何执意组建“太空军”

美国在太空军事化领域投入最大、时间最长、技术最为先进，是名副其实的超级太空军事强国。美国不仅是太空军事化始作俑者，还拥有着无可撼动的太空霸权。美前任空军部长詹姆斯·罗奇曾赤裸裸地威胁，“任何国家或组织在没有获得美国认可的前提下，都不可以将太空资源用于发展军事情报或其它军事目的”。

特朗普极力推动太空部队独立成军，或正如其本人所言，“在太空中我们不只要建立存在，还要建立统治性的地位”。综合来看，这无外乎以下几个直接原因。

一是美国对太空体系的高度依赖以及其它太空大国的竞争。太空是美军联合作战的新兴领域，也是美军非对称性优势的重要来源。据统计，美军90%的军事通信、100%的导航定位、100%的气象信息和近90%的战略情报来自太空系统。没有可靠的太空支援，美军的精确制导弹药、远程无人侦察机、全球指挥控制系统等信息化武器装备都将失灵，美军将退回到机械化战争时代。

特朗普上台后，美国国家安全的中心从反恐重回大国竞争。巩固和扩大在陆、海、空、天、网及相关新兴领域的军事优势，构成了当前美国战略调整的重要指向，而太空作为美国维护其战略利益的支柱，重要性不言而喻。

近年来，中俄等太空大国高度重视太空作战，加速调整太空部队编制体制，大力发展太空作战力量。2001年俄罗斯建立了独立的航天部队。2011年俄航天部队改组为空天防御兵，并于2015年与俄罗斯空军合并为俄罗斯空天军。重组后的俄罗斯空天军由航空部队、航天部队、导弹防御部队组成，统一负责空中、太空和反导力量。美国在太空这一新兴作战力量的机构设置中未能先行一步，这让很多美国政要痛心疾首。美军多位高官积极呼吁要“以对待海战和陆战的态度严肃对待太空作战”，国防部也顶住空军方面的压力，先后对太空作战力量进行多次整合。在特朗普看来，只有太空建军才能真正大幅加速太空作战力量的建设进程。

二是目前美军太空力量发展受限，这也是特朗普极力推动成立与空军“隔离+并列”的太空部队的重要原因。

美国太空力量主要隶属空军航天司令部，其它分散在海军太空与海洋战争系统司令部、陆军太空与导弹防御司令部以及美国导弹防御局、国家侦察局、国家海洋与大气管理局等部门。美国国防部内有近60家机构对太空资源拥有指挥控制权，参与决策的机构众多，导致太空力量建设和作战行动令出多头、协调困难。

美国太空力量长期在空军的督管框架内进行运作，造成太空部队建设获得的重视程度与其战略地位不相匹配，出现太空部队建设经费投入不升反降、决策体制不成体系、太空专业人才晋升渠道受限等问题。美国空军掌控着近80%的军事航天资源，却对其缺乏应有重视，太空力量建设经费难以得到有效保证。根据美空军当前预算规划，到2021年，传统空军领域的研发和采购经费将比10年前增加30%，而太空领域的研发和采购经费却将减少23%。由于空军航天司令部司令位列空军副参谋长之后，级别偏低，缺乏牵头协调的权威性，造成美国空军已经确定的太空预算也不一定能够真正落实到太空领域。2017年，美国空军共有37名上校晋升准将，没有一个来自航天专业。美军前战略司令部司令罗伯特·凯勒将军表示，“目前，太空领域仍是新兴领域，加入其中可能意味着职业发展走进死胡同”。

三是特朗普出于政治考虑，助力共和党的国会中期选举。除了战略和军事诉求，特朗普宣布组建“太空军”，很可能还有一定的政治考量。2018年11月正值美国国会中期选举，而最近两个月正是造势关键时期，提升己方选民投票率至关重要。加强太空作战力量和加速组建“太空军”，都是特朗普上台之后力推的重大事项，将留给选民“负责任”“敢作为”的良好印象，大幅提升民意对共和党中期选情的支持度。

可以肯定的是，如果美国太空作战力量独立成军，“太空军”司令将成为参谋长联席会议成员，有资格参与美军最高层的预算分配讨论，太空预算有望大幅增长。作为军种最高长官，“太空军”司令能够牵头美军太空作战力量建设，决定该领域的需求整合、资源分配和部队训练，同时由于拥有了独立的人事权，也有利于建立一支稳定的专业人才队伍。

从组建“太空军”看美国太空战略指向

特朗普组建独立太空部队的议题提出后，立即引发参众两院、国防部长、空军部长等相关各方的热烈讨论。作为一个大方向，美国太空部队独立成军的步伐可能会加快，但必然难以一帆风顺。

毋庸置疑，成立“太空军”有利于整合美国太空作战资源和争取经费预算。但从联合作战指挥的视角来看，一方面，“太空军”自成体系形成完整的太空作战指挥链条，有利于提升指揮效率；另一方面，军种数量越多，联合作战体系的复杂性就越高，实施联合作战指挥协调的难度也就越大。以国防部长马蒂斯为代表的美军高层人士都持同样看法。2017年马蒂斯曾明确表示反对建立“太空军”，认为“美军应该进行整合而不是再建立一个新的建制”。

受《美国法典》约束，特朗普的太空建军号令要想最终生效，必须得到国会参众两院的通过。美《外交政策》刊文指出，“（在国会）反对太空军的意见比支持的要多”。美众议院在今年5月通过的《2019财年国防授权法案》中，支持建立一支空军下属的太空部队，拥有独立的采办体系，在美战略司令部下建立一个专门负责太空作战的联合司令部，相关规划拟在2019年12月31日前提交国会国防委员会。这也意味着，美国国会并不急于将太空部队从空军中独立出来。

即便特朗普政府执意推进，美国防部也应在今年12月31日前提交是否组建“太空军”的最终报告。如果一切顺利，美国国会最快也要到2020年才能授权组建“太空军”。

纵观美国历史，每一个军种的成立都经过了实战的大量考验。如美国陆军在1926年时便已建立陆军航空队，直到二战后的1947年，美国才正式成立空军这一独立军种。当时美国空军无论是装备还是战术战略理论都已经非常完备，相比之下目前能够支撑“太空军”的实质性元素还是比较少。而且，美军类似的重大编制体制改革，通常需要经历漫长的论证周期。美军史上著名的《戈德华特-尼克尔斯法案》，历经4年论证才得以艰难通过。早在2013年就开始酝酿的美军战区司令部编制及职能改革，至今都没有实质性进展。

其实，妨碍“太空军”成军的最大羁绊主要来自美军内部。“太空军”成立后，不仅会大量接收原本隶属其它军种的太空作战力量，还将涉及军种间的权力切割、资源调配、经费划分等一系列问题。因此特朗普提议组建“太空军”后，就引发了美军内部激烈的“口水战”。作为美军太空资源当前最大拥有者的空军，反对组建“太空军”最为激烈。美国空军部长希瑟·威尔逊曾表示：“把精力放在进行大规模组织调整上会放缓我们的工作进度。”空军参谋长戈德费恩认为，此举将会把原本归属于空军的太空司令部割裂成两股力量，最终反而削弱美国的太空力量。

美国防部也有自己的考量，在没有明确战略规划和追加投资的情况下，太空部队的独立成军不但没有实现太空作战力量的整合，甚至还可能加重国防负担。

由此看来，由于军种利益之争，加上相关提案还面临漫长的立法程序，“太空军”能否在近期成为现实，还存在很大的不确定性。可以确定的是，鉴于美国各方对其太空领导和管理体制存在系统性缺陷已达成共识，因此即使组建“太空军”法案最终未获通过，美国太空领导与管理体制的重塑已是不可逆转。无论是美国空军，还是白宫和国会，各方都支持对现有太空领导和管理体制进行重大调整，相关各方的分歧和博弈只是改革方法之争。

事实上，美军的太空领导管理体制改革，已经走在路上。为统一太空军力的建设与作战事宜，美国国会和军方已于2017年7月增设一个由三星中将担任的空军副参谋长。美国会为组建独立“太空军”进行的立法准备并未停歇。

值得注意的是，美国对新型太空力量的规划，以及建设步骤的具体实施，将会影响到太空战略形势的总体态势，而其最直接的后果就是进一步加速太空军事化的进程。如果美国不放弃太空霸权思维，坚持加速推进太空军事化，以“太空控制”战略来追求太空“独霸”，那么目前已经基本形成的太空战略平衡也将会被打破。此次特朗普提出组建新的“太空军”，其咄咄逼人的太空军事化态势及其后续影响，不得不让爱好和平的人们保持警惕。

[编辑/山 水]