监管与创新的平衡

欧阳晓红

一边是正在发生的未来——数字普惠金融日趋改变中国金融体系，一边是政策环境趋紧，但凡金融业务均要纳入监管，持牌经营。二者的均衡已经成为当下的重中之重，其潜台词是FinTech的未來发展尤其需要强调创新与稳定的关系。

从边界的打破，到创新之“虞”、监管之“齿”到监管与创新的平衡之术——穿透式监管；金融科技的监管与创新已步入“提质减量，优化市场结构”的2.0时代。

2.0时代的金融监管风向将更加趋紧，2018年放在首位的仍是主动防范化解系统性金融风险，而非创新和发展。正如党的十九大报告中对于金融的发展定位是“稳”字，焦点在于服务实体、提高直接融资比重，守住不发生系统性金融风险的底线。

2017年被金融业称为“史上最严”监管年，监管令密集发布，大额罚单频出。据不完全统计，截至2017年12月，金融监管部门共出台重要监管文件超过20个，行政处罚超2700件，罚没金额超80亿元。

2017年12月1日，央行与原银监会联合发布《关于规范整顿“现金贷”业务的通知》，清理整顿现金贷行业乱象，划定从业机构应遵循的红线。

监管从严整治现金贷风险，严控银行等金融机构通过保证金、配资、联合放贷、助贷等模式，变相参与到现金贷资金来源和业务合作，整治行业乱象等。

上述一切均旨在防范潜在金融风险。如此大背景下，创新之“虞”与监管之“齿”的利弊权衡并非易事。

模糊边界

现在，不只是金融监管边界的穿破，技术进步、科技创新带来的结果可能是金融与非金融的边界亦开始变得模糊。

诚然，长期以来，为维护金融业安全稳健运行，保护存款人和投资者合法权益，针对金融业内生脆弱性和负外部性强的特点，全球各国普遍按照金融与实业相对分离的基本原则，将金融业作为特许经营行业，实施严格的牌照管理。从事金融业务需要事先获得金融监管机构的批准并接受其持续监管，不允许无照、无证或超范围经营。

然而，以金融科技为支撑的新金融正在突破金融监管机构的边界。近年多项（类）金融创新领域在兴起之时并未受到严格监管，如P2P、股权众筹、ICO等。

京东金融CEO陈生强曾指出，金融科技的核心价值在于创造无界金融。从价值创造的本源上看，我们的企业服务助力了金融机构业务实现了两个层面的蝶变，一是数字化，二是全场景化。

数字化指的是用户、用户行为、产品、业务流程和交易场景数字化，这里不仅包括结构化的数据，还包括大量非结构化数据。这不是简单的在IT系统中去记录，而是以数字作为业务发展的驱动力和原动力。

有了数字化的基础，全场景化变为可能。全场景化指的是让金融服务不仅能够在互联网上打破服务场景的局限，还能够打破物理时空的局限，连接线上与线下，实现“O+O”式的服务。所谓“O+O”，不再是线上到线下，或者线下到线上单向的传导，而是以用户的活动、场景为中心，双向互为入口，互为服务。在这种模式下，用户、产品和场景将实现完美的融合。让线下能够像线上一样便利并实现更多产品的选择，同时让线上能够拥有线下近场的体验和服务。

不过，金融或科技创新的另一面是不可回避的监管问题。2017年7月召开的第五次全国金融工作会议明确要求进一步强化金融监管，将所有金融业务纳入监管。

央行在2017年10月16日凌晨发布消息，在国际货币基金组织与世界银行年会上，前央行行长周小川在谈到金融稳定时表示，金融稳定发展委员会未来将重点关注4个方面的问题，其中包括影子银行和互联网金融，另两个领域为资产管理行业和金融控股公司。

周小川表示，目前许多科技公司开始提供金融产品，有些公司取得了牌照，但有些没有任何牌照的公司却仍然提供信贷和支付服务、出售保险产品，这可能会带来竞争问题和金融稳定风险。

中国银行保险监督管理委员会业务创新监管协作部主任李文红认为，目前，与金融科技相关的金融牌照主要有5类：吸收存款类、发放贷款类、支付类、资本筹集类和投资咨询类。迄今为止，金融科技在金融产品设计和业务模式上的应用，尚未改变支付清算、债务融资、股权融资等金融业务的基本属性，也未改变金融体系的基本结构。

2017年9月22日，央行行长易纲公开表示：“凡是做金融业务的机构都要持牌经营，都要纳入监管。”2017年10月28日，央行金融市场司司长纪志宏再次强调，所有金融业务都要纳入监管，任何金融活动都要获取准入。

果不其然，监管层在1个月之内，发布3份重磅文件：2017年11月21日的《关于立即暂停批设网络小额贷款公司的通知》、2017年12月1日的《关于规范整顿现金贷业务的通知》和2017年12月8日的《网络小贷整治方案》，旨在根治互金病兆，清肃借金融科技之名违规经营的乱象。

中金所研究院首席经济学家赵庆明则表示，综合近年互联网金融监管政策及第五次全国金融工作会议来看，未来中国金融发展主要依靠银行、证券等正规金融机构，而如何提升这类金融机构的效率，则为金融科技机构提供了更多发展空间。

创新之“虞”与监管之“齿”

不过，在科技公司创新中，亟须做好各方平衡术，合规创新，规避创新之“虞”与监管之“齿”的失衡。

用央行支付结算司司长谢众的话说，近年来，随着信息技术在支付领域的广泛应用，特别是随着金融科技的兴起，零售支付领域的创新层出不穷。非银行支付机构（以下称支付机构）出现后，将互联网、移动通信及各种新兴技术与支付业务更紧密关联在一起，提高了支付结算效率，降低了交易成本，改变了金融服务方式乃至社会公众的生活方式。这也对支付市场的资源配置、服务主体和产品服务等产生了深刻影响，在加快支付服务市场化发展进程的同时，加剧了支付服务市场的竞争，进而对支付产业链的生产关系和监管理念产生影响。

但谢众指出，支付机构对于客户备付金的使用已出现某种异化，偏离了监管部门批准其开办业务的初衷，要引导其回归支付本源。央行出台的备付金集中存管制度，既是出于保护支付机构客户资金安全的需要，也是基于金融监管的基本原则，将支付机构基于客户备付金开展的各类创新纳入更加审慎的监管范畴。

非银行支付不容忽视的服务风险，包括资金风险、合规风险、技术风险、经营风险、无证经营支付业务风险等。

依据2017年金融工作会议上明确提出的做好金融工作应把握好“回归本源、优化结构、强化监管、市场导向”4个重要原则。对于非银行支付监管工作，特别是在国际国内经济发展新常态的大环境、金融科技高速发展的大背景下，央行将从以下3个方面完善非银行支付业务监管，一是回归支付本源，服从服务经济社会发展；二是强化监管，守住系统性风险底线；三是提质减量，优化市场结构。

截至2017年5月31日，全国已摸排确认的无证经营支付业务机构共243家。目前，处于核查取证阶段的无证机构有28家，已进入清理整顿阶段的有215家，其中137家已完成整改，27家正在整改中，51家已被出具行政认定意见并移交工商、公安等相关部门，8家已由公安机关立案查处。

诚如Rebecca Lynn联合创始人兼合伙人所言：“为了处理欺诈和合规问题，大型机构每年支出金额达到数百万美元。随着欺诈问题越来越严峻，这些机构要降低风险就需要采取一套新的模式。”

那么，监管层该如何平衡创新与风险？北京大学国家发展研究院教授、副院长黄益平认为有六大要点：

第一，借鉴监管沙盒计划和创新加速器的做法，在控制风险的前提下支持创新，同时也可以尝试用数字技术监管数字金融的方法；第二，对数字金融与传统金融的监管应该统一标准，否则容易出现监管洼地，引发监管套利；第三，要切实加强投资者教育和消费者保护；第四，数字金融具有很强的混业经营特点，因此在分业监管的大框架下，监管部门之间应该大力加强政策协调；第五，实行穿透式监管，资金流向要透明，防止挪用；第六，监管能力需要大力加強，一方面需要紧跟市场加强学习，另一方面需要增加监管部门的编制和经费。

对当前的中国金融业来说，新兴行业、传统部门都在快速发展，产品变得越发复杂。如果监管部门的力量跟不上，以后可能会爆发更多风险。所以，我们在允许创新的同时，需要进一步加强监管的力度。

在蚂蚁金服首席战略官陈龙看来，推动金融创新，一定要平衡好风险与对社会的收益。他解释，这其中一个很有意思的安排是沙盒机制，就是在可控环境里尝试金融创新。

2016年6月，英国正式启动沙盒监管政策；英国金融行为监管局还发布了《监管沙盒实践经验报告》，其中总结到，过去1年共有50家企业参与沙盒监管项目，整体达到预期效果。具体表现在大大减少了创意从孵化到产出时间与成本、让产品能在面向市场前得到充分的测试和改良，同时允许监管机构与创新企业共同为新产品建立适当的消费者保护措施等方面。

金融稳定理事会（FSB）报告认为，一般来说，国家权威机构的监管目的主要包括保护消费者和投资者，维护金融市场信心，增强金融普惠，促进创新和竞争。而维护金融稳定性在现阶段很少被列为金融科技监管的目标。金融科技业务创新拓宽了个人和小企业的融资渠道，带来许多机会。新的应用程序增添了例如支付和结算的业务方式，增强了合规性和风险管理能力。与此同时，在金融稳定方面，金融科技可能会引发一些实际问题，即监管机构在金融服务不断创新发展的情况下，应纳入监管范围进而建立强劲可持续金融体系的问题。

李文红建议按照全国金融工作会议关于强化金融监管、将所有金融业务纳入监管的要求，进一步梳理我国现存的金融科技及互联网金融业务，明确哪些业务需要持牌经营及其所适用的监管规则。对此，要求各金融监管部门按照穿透原则，无论某项业务采用何种名称和形式，都能够透过现象看本质，深入研究其业务模式、产品结构和流程，分析其业务实质、法律关系和风险特征，明确其是否需要纳入监管以及所需申领的牌照类型和适用的监管规则，从而确保对同类金融业务实行统一的监管标准，维护公平竞争，防止监管套利，避免劣币驱逐良币。

总之，于监管而言，当下创新与监管的平衡利器是穿透式监管；于市场来说，业态环境释放的信号是监管趋紧。不过，这并不意味着创新将会就此止步，而是要求市场主体更加依法合规经营，科技驱动的力量不可阻挡。如腾讯副总裁江阳所言，以前做普惠金融的痛点有两个，一是触达性不够，二是服务成本过高。而以移动互联、大数据、人工智能等技术为核心的现代科技恰恰能够较好的解决这两个痛点。

因此，监管与创新的平衡重在规则与策略。但就当下市场环境而言，似乎防范系统金融风险的发生甚于技术创新的推进。