少数民族地区政府行政决策法制问题研究

张隽旖

(郑州工程技术学院 管理学院，郑州 450044)

新中国成立以来，我国一直践行着民族平等、团结和共同繁荣的民族政策。各民族无论人口多少、经济发展程度高低，其宗教信仰和民族习惯均能在不违反宪法和法律的前提下得到尊重，各民族群众在参与国家政治活动和社会生活方面均享有同等的权利与义务。同时，为了扶持少数民族人民群体的发展，国家还颁布施行了针对少数民族群体的一系列优待政策，如何让这些国家政策能够根据社会的发展变化在社会生活的不同领域落于实处，往往需要通过少数民族地区地方政府的管理决策行为来实现。因此，处理好少数民族地区政府依法决策问题对少数民族地区民主政治发展、维护民族团结具有重要意义。

一、少数民族地区政府依法决策现状

党的十九大报告在“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”方面明确提出了“健全依法决策机制，构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制”的要求，可见依法决策、建立健全依法决策机制已成为发展社会主义民主政治的必然要求。近年来，我国许多地方政府为规范其行政行为，推进法治政府的建设，制定了本地区的行政程序规定，越来越多的地区将行政决策纳入程序规范的范围，这在少数民族地区也有所体现，比如凉山彝族自治州人民政府制定的《凉山州行政程序规定(试行)》就将行政决策程序进行了专章规定。

中国政法大学法治政府研究院主持的地方法治政府评估工作将行政决策作为评估政府法治水平的重要指标之一。该评估工程选出国内100个地方政府作为调查对象，其中涵盖了我国5个少数民族自治区首府所在地地方政府及部分少数民族群众聚集度较高的非自治区地方政府。这些地区的政府行政决策工作开展情况可视为我国少数民族地区地方政府在该方面工作的缩影。

根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》以及国务院正在制定的《重大行政决策程序暂行条例》对行政决策工作方面提出的要求，评估者分别从决策的合法性、科学性、民主与公开程度以及事后追踪机制方面对行政决策进行衡量评估。调查结果数据显示，从2013年至2017年我国少数民族地区地方政府在行政决策方面的得分整体呈上升趋势，但是整体上与全国平均水平相比仍较为落后，2017年只有广西壮族自治区南宁市和少数民族群众聚集度较高的贵阳市政府的行政决策制度完备程度及实施情况达到了全国领先水平。

注：以上数据均来自于由中国政法大学法治政府研究院编写的《中国法治政府评估报告(2017)》

目前，无论是民族自治地区还是少数民族聚集度较高的非民族自治地区，地方政府在依法决策方面大多已通过制定专项规定、在相关行政程序规范中设立专章或制定单独条款的形式作出规定，但许多地方政府的规定过于简略笼统，在审查主体的设定、审查范围的划分、审查程序的确立等方面都不够明晰，导致行政决策在实践中缺乏可操作性。同时，根据《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》对政府重大决策工作明确提出的集体决策、公众参与、风险评估、专家论证等方面的要求，在少数民族地区地方政府行政工作中依然有待落实。

二、少数民族地区政府行政决策制度现存问题分析

当前，在全国范围内少数民族地区政府依法决策制度构建仍不完善，现有制度的落实情况不容乐观，政府决策作为上游行为处理不当无疑会引起后续行政行为执行不畅，进而引发一系列的社会问题。政府重大决策事项往往关系民生根本，少数民族地区民族发展的特殊需求必然要有具备民族地方特色的政府决策制度做支撑，因此，构建符合少数民族地区发展实际需求的政府依法决策制度势在必行。

(一)合法性审查制度

根据国务院发布的《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》要求：“建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论。建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。”据此，少数民族地区地方政府应当建立重大行政决策的合法性审查制度，并且要以重大决策专家论证制度为落实保障途径。合法性审查该制度的确立是政府决策正当性、合法性的重要保证，是依法决策的核心要求。当前我国大多数少数民族地区地方政府均确立了重大决策合法性审查制度，但是确立形式有所不同，制度规范设置详细程度差异较大，规范条文质量参差不齐，许多基层政府组织的合法性审查规范条文是比照上级机关照搬而来，没有结合本级政府机关的实际情况而制定，缺乏本土性和可操作性。

少数民族地区基层政府负责合法性审查工作的职能部门是政府法制办，该部门承担着政府行政复议、行政诉讼、政府文件及决策合法性审查、本级政府及各机关执法人员培训等工作，工作任务量较大，但人力配备不足，笔者走访多处少数民族地区市、县级政府法制办，工作人员往往只有五六个人，这与其承担的工作量是明显不成正比的。政府负责行政决策合法性审查的职能部门的专业人员严重不足，必定会对合法性审查的质量产生消极作用。

根据《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》要求，“依照有关规定应当听取法律顾问的法律意见而未听取的事项，或者法律顾问认为不合法不合规的事项，不得提交讨论、作出决定”。当前，各级少数民族地区地方政府均聘请了政府法律顾问，大多数为当地律师事务所律师，法制办在对行政决策进行合法性审查时一般也均会征求政府法律顾问的意见。但是该制度的执行情况往往流于形式，一方面由于被聘顾问并非政府工作人员，时间及工作精力投入有限；另一方面对于顾问的聘任往往没有严格的任职条件限制，且由于聘任数量有限，政府法律顾问所擅长的业务领域并不能完全涵盖政府公共管理的方方面面，这就会使出具的法律审核意见质量大打折扣。同时，在合法性审查过程中，政府机关更重视普通法规定，未能充分利用国家对民族自治地区的特殊政策，没有切实发挥出民族自治权的优势。

(二)听取公众意见制度

《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》要求，“事关经济社会发展全局和涉及群众切身利益的重大行政决策事项，应当广泛听取意见，与利害关系人进行充分沟通，并注重听取有关人大代表、政协委员、人民团体、基层组织、社会组织的意见”。据此，少数民族地区地方政府应当建立重大行政决策的听取公众意见制度，这是少数民族群众直接参与社会治理、表达个体化诉求意见的重要途径。当前，虽然绝大多数少数民族地区地方政府建立了该项制度，但是仍然存在以下三方面的缺陷：第一，许多地方政府的听取公众意见制度规定过于简单，很多地方政府只提到了听取意见的范围、方式，而对具体的听取程序没有规定，这将导致政府自身不能统一、有规律性地按照既定程序模式组织开展听取公众意见活动，操作随机性较大，并直接导致群众不能规律性地把握参与该项制度的时间、流程，而使得该项制度在本地区建立不起群众基础，导致参与率低下而失去意义；第二，政府选取参与听证群众的途径不规范，有时政府为了完成该程序，而随机组织群众参与听证，这些群众对待决策事项既无事先准备，又没有实质性的意见，而真正直接受该项政策实施影响的群体却没有机会发声，使得此项制度流于形式，形同虚设，起不到应有的作用；第三，听取公众意见制度不够透明，少数民族地区市、县两级政府的公众参与平台搭建不够完善，也缺乏宣传，很多群众不知道公众参与平台的存在，对于群众在该平台上广泛参与讨论的事项和集中度较高的意见未能及时公开解释说明，也没有反馈意见采纳情况的信息。

(三)重大决策风险评估制度

《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》要求，“建立行政决策咨询论证专家库。对专业性、技术性较强的决策事项，应当组织专家、专业机构进行论证，落实重大决策社会稳定风险评估机制”。该项制度的建立是政府决策质量与实施效果的科学保证。一个好的想法不一定能取得好的实施结果，必须要经过科学严密的论证，评估其投入与收益、社会效益，设计出适应本地区发展情况的实施方案等，这才能成为理性的决策。如果忽略决策的经济风险、环境风险必定会直接损害群众利益，严重影响地区的可持续发展。我国少数民族地区大部分地处偏远，经济发展较为落后，涉及基础设施建设、公共服务类的大型项目亟待推进落实，但同时，这部分地区人才资源紧缺，论证专家库的建立有难度，需要中央或经济发达地区政府的扶持。当前，我国少数民族地区政府在做决策风险评估时通常与公众参与制度结合，通过听取民众意见来估量社会稳定风险，而常常忽略经济与环境方面的风险。大部分群众参与决策的讨论一般只从自身的权益角度出发，加之少数民族地区群众受教育程度普遍不高，缺乏专业科学知识与经验，在重大事项的科学性方面鲜能提出有价值的意见，因此政府对于风险的把控必须借助行业专家的力量。

(四)重大决策公开制度

国务院《关于全面推进政务公开工作的意见》要求，“各级政府应当实行重大决策预公开制度，涉及群众切身利益、需要社会广泛知晓的重要改革方案、重大政策措施、重点工程项目，除依法需要保密的外，在决策前应向社会公布决策草案、决策依据”。该项制度的确立是对公众参与制度的反馈，告知群众关于政府重大事项决策的结果及理由，使群众知道自己的意见有没有被采纳及原因。此项制度在我国少数民族地区推行较好，但是在落实方面依然存在信息公开不及时、公开内容随机化、信息不详实不系统的情况。

(五)决策追踪及责任追究制度

《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》要求，“决策机关应当跟踪决策执行情况和实施效果，根据实际需要进行重大行政决策后评估”。国务院《关于全面推进政务公开工作的意见》要求在项目决策后，政府应继续公开项目推进和落实情况。该制度的确立是“阳光政务”的必然要求，政府受党和人民的委托管理国家，“政绩”不是在领导者晋升时才拿出来秀的榜单，而是要时刻接受党和人民群众的监督，是不是成绩要经过人民群众的评判。我国少数民族地区地方政府对该制度的规定大多一笔带过，使得决策后施行的反馈信息无法及时完整地公开供群众查询，决策项目的推进情况、实施效果群众难以知晓，为决策者提供了掩盖工作失职、逃避责任的机会。尤其是对于少数民族地区，由于许多民族群体居住地较为偏远，与外界相对隔离，获得信息渠道较为单一，因此少数民族地区地方政府更应当确立专门的高效信息传递渠道，确保群众能够及时获得有关政府决策项目的反馈信息。

三、完善少数民族地区政府依法决策制度的对策

党的十九大报告指出：“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”我国少数民族地区人民群众期待更加优质的政府公共服务，期待表达对本民族的发展愿望，希望能够参加到民族地区的管理活动中去，为本地区的经济、文化、社会、环境等方面的建设建言献策。在加强社会主义民主政治建设的大环境下，政府作为决策者，在人民群众参与、监督之下进行依法决策，能够充分保证少数民族地区群众的发展利益，因此不断完善政府依法决策制度，消除影响政府依法决策的障碍，推进少数民族地区政府依法决策势在必行。

(一)少数民族地区政府依法决策制度构建的原则

原则是制度规划与落实过程中坚守的准则。笔者认为，我国少数民族地区政府依法决策制度的设计与落实应该在一定原则指导下进行。

1.合法性与合理性相结合原则

在依法治国的国策下，对地方政府行政决策的首要要求就是要依法进行。一方面，制定决策规则的活动要依法展开，即制定主体、内容、程序合法，以法的形式明确界定需要按照行政决策程序开展决策活动的事项范围，为政府的决策行为提供指引，这是政府依法决策的行为标杆；另一方面，政府行政决策要严格依照国家法律法规及本地区的行政决策法规要求进行，使类似的行政管理事项按照同样的标准经历同样的决策程序，促进决策事项之间的公平。同时，少数民族地区地方政府在制定和落实决策制度的过程中应当充分结合本地区的实际情况，从本民族发展利益出发，在不损害国家、社会整体利益的情况下，设计出符合当地民情的决策规则，包括决策内容范围界定合理、程序可操作性强、各项规则间协调性良好、便民等等。决策规则的设置只有同时兼顾合法性与合理性，才能确保良好的实施效果。

2.民主与效率兼顾原则

根据《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》要求，政府决策应建立公众参与、专家论证、集体决策制度，在此情况下参与决策讨论的主体呈现多元化特征，为的是弱化单一决策者自身因素对理性决策的干扰，广泛听取民众意见，使决策结果科学化，进而保证后续具体行政行为能够顺利开展并最终取得良好的社会效果。这种模式下的政府决策不仅会对政府传统的管理观念习惯形成挑战，也会对其管理工作效率产生影响。许多关系本地区民生发展的事项固然需要经过严密科学论证与广泛群体的讨论而获得，但是对于一些突发性的社会事件，如突发性大范围的民族间冲突等，如果也按照同样的程序才能决策无疑会错失最佳治理时机。因此，少数民族地区地方政府在制定决策规则时应充分考虑决策效率问题，针对突发事件制定特殊的决策程序规则。

3.各民族权益协调原则

当前，我国民族自治地区依然生活着一定比例的汉族和其他少数民族群众，大部分地区呈现多民族杂居的状态。因此，在政府决策规则的程序与实体方面要同时协调各民族群众之间的关系，保证民族群体间的权利义务平等，如此才可促进民族间融合，维持本地区多民族群众关系的和谐可持续发展。同时，在非民族自治地区，地方政府在行政决策的制度设定和执行过程中应该关注到本地区少数民族群众的利益及发展实际情况，确保少数民族群众的权益在非民族自治地区的政府决策过程中得到充分的保护。

(二)对少数民族地区政府依法决策制度构建的建议

在加强社会主义民主政治建设的大环境下，根据国务院发布的《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》要求，评判政府依法决策发展水平需要通过合法性、民主性、科学性、公开性和决策追踪五个方面展开。当前，我国少数民族地区地方政府绝大多数已建立了本地区的行政决策规则，但规则设置并不完善甚至缺乏，在制度落实方面流于形式，效果较差，亟待完善。在行政决策程序制度的制定和落实方面提出以下建议：

1.省、自治区一级政府牵头制定方案

由于基层政府自身的法治水平有限、法制工作人员配备不足、相关领域专家资源缺乏，对基层政府依法决策制度的制定及落实造成较大困难，因此建议首先由省、自治区一级人民政府牵头，市、州一级政府机关共同参与，充分征纳社会意见，听取法学、行政管理等方面专家意见，来制定出本地区内的行政决策制度，并对下级政府行政决策规则的制定作出指导，赋予基层政府一定的规则变通空间，基层政府的行政决策规则要通过合法性审查、履行相关审批备案手续后方可执行。

2.规则之间协调联动

行政决策规则条文之间的逻辑性、协调性直接影响了最终的实施效果。行政决策从广泛征纳意见到最后的落实实施都离不开群众的参与，听取公众意见制度、决策追踪方面都离不开信息公开，因此政府要明确负责决策信息公开的职能部门，并对政府决策程序中各个阶段的预公开、意见征集渠道和形式、反馈结果、落实进度情况等信息应包含的内容要素、公布时间作出明确规定，这样有助于制度本身的落实，提高决策效率，也能在规则的反复践行中帮助本地区群众逐渐形成对政府行政决策规则的共识，使群众知悉并善于参与到政府决策活动中来，从而切实达到制度设置的目的。

3.加强经济与环境风险评估

当前，我国大部分少数民族地区地处偏远，经济、文化发展处于较为落后的状态，但环境资源条件较好，本土人力资源没有得到充分的调动，有很大的开发空间。由于传统的少数民族聚集区人员流动性较弱，与外界信息沟通相对闭塞，加之政府治理能力有限，在迫切追求区域经济发展的心态下，容易被外来投资项目所吸引，而忽略了区域内的经济、文化、环境生态的平衡和可持续发展。而当前我国各地方政府在决策过程中普遍缺乏对经济和环境风险的评估，常常仅依靠对社会风险的评估结果来判断项目风险，这显然不够理性，因为群众的意见往往仅从自身利益出发而较少从社会各个方面的长期利益和经济风险进行考量。因此，少数民族地区地方政府在行政决策过程中应重视并担起经济、风险评估的责任，并制定明确的责任追究机制。

四、结语

行政决策是政府履行社会管理职能的重要环节，它是诸多具体行政行为的上游行为，少数民族地方政府应当在坚持合法性与合理性相结合、民主与效率相结合、兼顾多民族群众权益的原则下构建本地区的决策制度。在决策程序上要根据地区实际情况确立合法性审查制度、听取公众意见制度、重大决策风险评估制度、重大决策公开制度、事后追踪与责任追究制度，并使这些制度之间相互协调配合，提高决策可操作性和效率。建议先由省、自治区一级政府广泛集合地方政府、群众、专家资源，制定省级依法决策规范，对基层政府该项制度的构建做出示范，同时赋予基层政府一定限度的规则变通权力，并监督其制定与实施，从而保证少数民族地区基层地方政府决策制度构建的质量。良好的政府决策制度能使人民群众与政府在决策活动中形成有机互动，从而促进少数民族地区民主政治的发展，推进少数民族地区地方法治政府的建设。