政府购买公共服务发展评价及路径创新

刘展余

摘 要：随着公众对公共服务需求的不断扩大，政府垄断公共事业领域已很难维系，需要引入政府以外的组织参与公众事业产品的生产和提供。而在这一过程中，地方政府购买公共服务的程序规范性具有较大影响。因此，政府如何购买公共服务成为了实践中需要思考的重要问题。本文首先从政府购买公共服务的相关概念入手，然后通过分析我国兰州市和十堰市两次民营化改革，论述政府购买公共服务的现实困境。并在此基础上，对推进中国政府购买公共服务的有效路径，结合实践提出相应的改进意见。

关键词：政府购买；公共服务；现状；改进意见

自20世纪90年代以来，世界各国公共服务民营化浪潮纷纷展开。各国都希望通过民营化给公共服务的质量及政府财政带来积极影响。党的十八届三中全会也提出要“推进城市建设管理创新”，“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资与运营”。2004年在湖北省十堰市，实行全城公交民营化，政府大胆地退出国有资本，然而五年内引发了四次公司员工集体罢工。十年后，在兰州水务私有化后，自来水被报苯含量严重超标。近年来国内政府购买公共服务研究的案例表明，政府购买公共服务模式仍存在较大漏洞。本文基于国内现有的购买模式，对兰州市及十堰市政府向社会购买公共服务的现状进行描述，查补过程性漏洞，以完善政府购买公共服务模式。

1 政府购买公共服务定义

现有国内关于“政府购买公共服务”定义主要有以下三种：第一，“政府部门为了履行公共服务职能，通过向各类社会服务机构购买服务，以实现公共财政最优及公共服务供给最优化的行为”。第二，“政府通过与各类社会组织如企业签订合同，向服务供应商支付费用购买部分或者全部的公共服务，由政府确定公共服务种类和供给水平”。最后，“政府部门将原来由政府直接举办的、与生活息息相关的事项交给符合公共服务资质的社会组织，并按照一定考核标准对公共服务进行评估后支付费用，是一种“政府承担、定向委托、合同管理、评估兑现”的新型公共服务供给方式”。

2 政府购买公共服务现状

2.1政府自主性缺陷难以克服

公共选择理论认为，政府并不是天然利他的，相反，它的行为是利己的，是一个十足的理性经济人，追求自身利益的最大化。地方政府将城市公共事业民营化的最重要目的之一是甩掉财政包袱，如果再以高溢价卖出，就会增加财政收入，比如2014年发生自来水污染事件的兰州，兰州水务集团在2007年以17.1亿元的高价，转让市值为4亿多元45%的股权给威立雅集团。这种“高溢价”收购方式称为“兰州模式”，高溢价转让股权增加了兰州市当年的财政收入。因而许多地方政府在不少行业如自来水务民营化过程中，便出现外资高溢价收购事件。

2.2购买程序不规范及环节缺失

政府购买服务一般分四个环节，包括项目认定、项目购买、项目执行、项目评估。政府购买公共服务过程中出现的问题一般分为不规范和环节缺失。不规范主要发生在购买执行阶段，以十堰市公交民营化改革为例，首先，对于此类垄断性行业，政府直接采取特许经营授权的方式将国有资本出售不合理，较为适用公开招标的方式选择更好的主体；其次，在签约双方的合同条款中，对于双方应尽的义务也未明确；最后，在执行过程中，过程监督制度缺失，以致于政府没有掌握企业的发展生产动态，在很长之间之内无法发现企业的经营漏洞，最终导致四次停运的结果。在环节上一般出现评估缺少，在公交民营化改革事件中，评估环节的缺失导致政府无法得到确切的公共服务质量反馈。

2.3权责界限不清晰

在十堰市公交四次集体罢工之后，面对公众的盘问，十堰市政府和公司方面相互谴责对方的种种过失，而出现这种现象的原因正是因为双方在合同拟定初期就没有明确划分好其相应的权责。一方面，政府没有限定承担主体的行为下限，导致企业为了自身利益要么在服务质量上下降，要么便沦落到为了生存而偏离公益性目标牺牲公众利益。另一方面，承担主体对于政府应当承担的责任没有适时提出要求，在遇到经营困难时，没有合同双方平等的契约意识。在这样的前提条件下，执行层面运作困难，致使民营方式的灵活高效优势难以发挥出来。

2.4多方利益难以兼顾

我国政府的宗旨是全心全意为人民服务，而企业是以营利为目的，而民营化过程中，政府与企业间的角色是无法完全相等，无法保证其公益性及公正性，在此过程中容易导致部分群体利益受挫。首先，其中最严重的便是公民的利益难以维护，例如在兰州水质改革过程中，威立雅集团不止一次要求上调水价，而在此过程中，政府毫无发言权，公民的基本权益难以保障。其次，如十堰市公交民營化改革，企业内部的考核机制问题再加上政府补贴不到位导致公司亏损严重，公司员工在其中利益严重受损，最终导致公交停运，公众利益受挫。

3 政府购买公共服务的改进意见

3.1发展NGO组织

政府权力主体作为“经济人”，在公共利益和部门利益发生冲突的时候，他们在自身利益驱动下的往往会舍弃公共利益而选择部门利益，背离其公益性要求。而NGO组织近年作为政府企业组织之外的第三股力量崛起，能够有力地限制和制约政府以公权力谋取私利，并能够承担提供公共服务的职责。同时，NGO的发展会唤醒民众对自身事务的关心，有助于监督政府的行为，NGO组织一般在行业中更具专业性，近些年在国内也有不少政府向NGO购买服务的案例，如艾滋病防治领域等。

3.2加大对企业扶植力度

政府与企业的目的在本质上是不相重合，只有政府与企业相互合作，相互扶持，公民的基本利益才有可能得到保障。因此，作为高投入低收益的服务项目，政府应给予企业适当的财政、政策方面的扶植，平衡企业与公民的利益。

3.3强化对企业的监督与评估环节

从兰州市和十堰市民营化实践来看，三个主要监管环节中，市场准人监管较严，价格监管次之，服务质量监管最为薄弱。因此加强服务质量监管最为紧迫，这可以通过建立服务质量监管链来实现，主要包括服务质量标准的确定、投诉受理、处置、回应、救济等一系列环节。[1]除此之外，鉴于公共服务的垄断性及必需性，在价格管控上也需要政府管控，在管控过程中，通过定价分析也能发现一些仍需改进的问题。

3.4购买过程中引入竞争机制

民营化最初的目的便是为了打破原有政府组织提供公共服务带来的效率低下、质量不佳、财政压力大、以权谋私等弊病，充分利用市场消费者导向的优势.从众多供应商和公共产品中选出最优质的公共产品与供应商。但是案例中购买过程竞标环节的缺失以及缺乏定期重新竞标的体制导致市场选择的优势无从体现。因此，政府购买服务不只是承担主体的转换，还应当是供求关系的转变，打破官方垄断，使各类组织、社会团体均有机会参与公共服务的提供。

参考文献：

[1]严宏，孙照红.城市公用事业民营化与地方政府转型——以兰州自来水污染为例[A].马克思主义与现实，2014，（05）.

[2]敬义嘉，刘新萍.中国公共服务民营化研究评述[A].中山大学中国公共管理研究中心主编中国公共管理学年鉴.北京：人民出版社，2012. 315-341.

[3]王春婷.政府购买公共服务研究综述[J].社会主义研究，2012（02）.

[4]李慷.关于上海市探索政府购买服务的调查与思考.中国民政，2001，（06）：23.

[5]万军.大力推进政府购买公共服务：公共治理变革之道.新视野，2009，（06）：76.