赞中经贸合作区建设风险与管控措施研究*

潘文秀，吴爱祥，王贻明，徐 恒,3

（1.中国赞比亚经济贸易合作区，赞比亚；2.北京科技大学 土木与资源工程学院，北京 100083；3.北京市海淀区西北旺镇人民政府，北京 100094）

1 赞比亚中国经济贸易合作区简介

赞比亚中国经济贸易合作区是中国在非洲建立的第一个境外经贸合作区，其前身是赞比亚中国有色产业园，是中国有色矿业集团有限公司于2003年在谦比希地区规划建立的我国第一个境外有色工业园区。全区由谦比希和卢萨卡两个园区组成，由中国有色集团负责开发运营。

赞中经济贸易合作区开发建设以来，积极探索中国企业与赞比亚政府合作的新模式，在赞中两国政府的共同努力下，合作区谦比希园区已取得了突出成果，是我国“发展最好、进展最快、管理最规范、环境最优美”的境外经济贸易合作区。

本文以赞中经贸合作区卢萨卡园区为研究背景，分析其存在的风险，并结合赞中经贸合作区实际情况，提出对应性的管控措施，从而为其他正在建设或规划建设的境外经济贸易合作区项目提供经验借鉴。

1.1 卢萨卡园区规划背景

赞比亚位于非洲中南部，国内政治长期稳定，社会治安良好。目前，赞比亚政府正采取积极措施，经济发展总体处于上升之中，与中国建立起了“全天候的朋友”友好关系［1-2］。目前，中国已经成为赞比亚最大的直接投资来源地，两国签订了大量双边贸易、鼓励和保护投资等协定。

境内各类矿产资源丰富，采矿业是国内的第一支柱产业，相关收入占赞国内财政收入的三分之二，产业发展潜力较大［3］。赞比亚交通设施良好，但管理较落后，运输成本偏高，效率较低。2004年以来，赞比亚聚焦发展对外贸易，外资吸引力持续增强。

卢萨卡是赞比亚的政治中心和经济中心，赞比亚约有一半企业集中在卢萨卡省。同时，卢萨卡处于非洲南北经济走廊的核心交通枢纽位置，具有很大的外向型经济发展潜力。同时，卢萨卡城市功能相对完善，基础设施条件较好，交通网络较为完善，劳动力资源丰富，能够满足规模性产业用工需求。

1.2 卢萨卡园区概况

卢萨卡园区是赞中经贸合作区在谦比希园区的基础上，跨区域建立的集产业功能、商贸功能和城市服务功能于一体的多功能经济区。园区规划由自由贸易区、国际商务区、增值加工区、现代生活区与科技创新区等“五区”组成，具有商品贸易、保税物流、增值加工、商务办公、展示展销、商业服务、生活居住、城市服务、企业孵化与产学研园区合作功能等“十功能”。计划至2030年，全力把园区建设成为基础设施完善、生态环境优美，以自由贸易区为主要功能的现代空港产业园区，与谦比希园区的功能与产业形成互补与联动效应。

卢萨卡园区投资、建设和管理服务主体由合作区发展有限公司与赞比亚中央政府、卢萨卡省政府等机构联合组成，开展投资合作和管理运营。同时，经赞比亚商工贸部、发展署、税务局等部门授权，在一期项目内设立政府行政部门，开展行政服务工作。具体管理模式如图1所示。

卢萨卡园区项目开发建设期为5年，一期开发建设资金约1亿美元。项目总成本费用包括土地及基础设施总成本费用，主要收入来自于土地出售、出租收入及基础设施运营收入等三个方面。经核算，该项目在开展融资前即保有较好的盈利能力，且项目自有资金投资收益较好，还本付息保证程度也较高。

图1 项目管理模式架构图

1.3 卢萨卡园区建设的必要性

卢萨卡园区项目的开发建设，无论是对深化中赞两国经贸合作，还是对中国有色集团贯彻“走出去”战略都具有十分重大的意义。

（1）有利于中国实施“走出去”战略：园区将为中国企业在赞比亚实现“走出去”提供良好的平台支持，可有效降低国际化市场运营成本和风险，并争取到相对优惠的政策措施。

（2）有利于深化中赞乃至中非经贸合作：园区有利于中赞两国进一步加强多层次、多产业、多领域的经贸合作，展示 “合作、互利、共赢”的国际形象，对发展与深化中非合作具有示范效应。

（3）有利于中国扩大多元化国际贸易市场：园区的贸易和物流功能，将为中国企业拓展非洲新兴市场，为保障我国战略性资源供应和国民经济安全发挥重要作用［4］。

（4）有利于实现中国富余产能的跨国转移：可以利用合作区较强的产业功能，引导企业投资，实现产品的原产地当地化和多元化，规避日益增多、复杂的贸易（技术）壁垒。

（5）有利于中国有色集团增强国际竞争力：该项目将为其实现更大范围、更广领域、更高层次上的全球市场范围内的经济技术合作，提升国际竞争力和影响力提供具体途径。

2 园区建设项目风险因素识别

在园区建设过程中，不可避免会遇到各类风险，主要来自于区域市场供需、外部配套条件、财务、组织管理等方面，结合境外投资项目风险分析经验，对其项目建设过程中存在的风险进行识别如下：

（1）政治环境风险。

赞比亚是中国第一个建交的南部非洲国家，两国拥有悠久的合作历史，传统友谊深厚。两国尤其在矿产资源开发领域合作较多，以中国有色集团为代表的中国企业在赞比亚国内拥有大量投资。此外，两国在其他领域也签订了大量合作协定，包括文化、教育、卫生等多个方面，如《双边贸易协定》、《混委会协定》等对于项目都具有极大的益处［5］。

受益于两国关系较为稳定，中国对赞比亚投资项目逐年增长，目前在赞中资企业已达到300家，对于卢萨卡园区建设都是有利条件。但由于赞比亚国内政党较多，政治稳定性受到一定影响，但相对于其他非洲国家，赞比亚国内政治环境较为稳定。

受政府管理水平影响，有很多政府部门，尤其是地方部门，对合作区存在片面的认识，将合作区作为一般的商业投资项目对待，对于合作区成本控制不利。

另外，赞比亚当地治安条件较为混乱，而政府能够给合作区提供的安全保护以及公共服务有限，措施不力，造成合作区不得不投入巨资加强安全防卫工作，但依然经常受到匪徒骚扰。

（2）制度环境风险。

目前赞比亚“多功能经济区条例”尚未有完善的有关自由贸易区的法律条文，而法律政策的不确定性将对项目的投资、开发、运营和管理造成潜在的风险。

另外，赞比亚不同党派之间的政见分歧和政党更迭，导致赞比亚政策存在不断变化的风险，如货币政策，2012年5月7日，财政和国家计划部颁行2012年第33号法令文件禁止使用美元结算；如监管政策，2012年6月18日，矿业、能源和水资源开发部颁行2012年第34号法令文件，赞比亚政府加大对矿业企业的信息监管；同时赞比亚的法律实施具有不确定性风险，如相关优惠政策均为一事一办，以及执行层面存在一定的随意性等等。

同时，在合作区优惠政策的落实方面也较为不足。在2008年所签订的《投资促进与保护协议》中，赞比亚政府承诺向合作区提供一系列税收优惠政策，但在实施过程中，由于税务局等执行机构缺乏实施细则，只有部分政策得到落实。更为严重的是，目前中赞双边的投资保护仍然停留在1996年签署的协议基础上，对于合作区建设与长远发展不利。

（3）经济环境风险。

卢萨卡园区在建设初期基础设施方面资金投入较大，而其项目运营收入相对较少，投资回收周期相对较长，因而在园区建设前期可能会面临缺少现金流的风险。主要影响因素是项目所需自有资金及贷款能否及时、足额到位，以免影响项目工期，导致项目投资成本增加。

此外，赞比亚商业银行贷款利率较高，且赞比亚货币汇率不稳定，也将使项目面临融资成本高、融资风险大的问题。

（4）基础设施条件风险。

目前，由于卢萨卡市供电、供水、供气、通讯、道路、交通等基础设施配套条件很弱，无法满足卢萨卡城市人口增长和项目发展的需要［6］。此外，赞比亚政府对合作区周边设施及道路投入不足，卢萨卡园区所在周边地区电力供应设施如变电站、输电线路不足，道路欠修。虽然卢萨卡省政府已经规划修建连接卢萨卡国际机场和市区的快速干道，并对机场扩建进行规划研究，但尚未确定的开工、建设实施和完工的时间表。

卢萨卡园区项目外部基础设施配套的不足，将影响园区的形象和投资环境，降低对企业投资的吸引力，形成了配套风险。因此，合作区只有准备依靠自身的投入才能保证开发建设按计划推进。以谦比希园区建设为例，除了土地之外，赞中经贸合作区未得到赞比亚政府的任何实质投入，中方不得不自己出资建设入区道路等等。

（5）社会文化环境风险。

卢萨卡园区与周边社区牵连较多，而园区项目建设及运营周期长，过程中涉及到劳工、占地、纳税和环保等社会责任问题，可能会与周边社区与人民利益有冲突之处，尤其是在征地与占地方面更易爆发冲突。且随着园区发展，周边必然形成人口聚集，将对园区建设和运营形成影响。

由于中赞两国文化传统、语言体系不同，在许多问题的交流沟通上存在一定困难，但由于中国有色集团在非洲已有多年投资经验，在与当地政府、民众交涉方面都拥有较为丰富的经验，可以一定程度上帮助避免相应方面的风险。另外，赞比亚当地宗教情况、当地民族构成均较为复杂，教育条件较为落后，对于园区项目建设均较为不利。但利好因素是，中国有色集团一直积极推动赞比亚当地教育发展，2016年由中色集团牵头的有色金属行业职业教育“走出去”赞比亚试点项目完成调研工作，致力于为赞比亚及周边国家培养一批理解认同中华传统文化，并符合当地经济发展急需的技术技能人才。按照计划，该项目最终将建成4个校区和2个中心，4个校区分别坐落于谦比希、基特韦、卢安夏和卢萨卡，可以一定程度上解决卢萨卡园区建设和运营所面临的社会文化问题。

（6）人力资源风险。

合作区发展公司和入区企业都将面临人力资源风险。对于合作区发展公司而言，赞比亚当地员工和部分中国员工都缺少园区的开发、投资、建设和运营经验，且部分中国员工的英语能力有所欠缺，影响到了一期项目高效运营和开发建设进度。对于区内企业而言，赞比亚虽然劳动人口多，但劳动力素质不高，缺少熟练技能的劳动力和专业技术人员，将对入区企业，特别是具有较强技能要求的加工制造型企业招聘当地员工产生不利影响。

同时，人力资源风险还需考虑“劳动雇佣风险”，包括法律对工人权利的保障、当地工会组织比较活跃、外籍员工工作许可审批制度较为严格以及中方员工的社会保险等。

（7）牵头企业能力风险。

卢萨卡园区项目的经营涉及到规划、投资、建设、招商、政策、管理等多层面业务，需要细致考虑各项业务之间的投资、成本和收益的关联。在项目开发建设前期，合作区发展公司主要承担开发建设商的角色，随着园区开发建设的深入，需要逐步完成由单纯的开发商向管理运营商转变。在这一转变过程中，合作区发展公司需要通过开发新的运营产品、控制经营成本，提高管理能力，增加经营收入等，不断形成自身的运营能力并积累经验，在这一过程中，市场、客户等要素具有很大的不确定性，以上这些因素都容易引发经营风险，进而对园区存续及效益带来不利影响。

从财务分析角度来看，除了不可预知收入与支出影响外，卢萨卡园区项目投资收益变化的主要影响因素还包括园区自身出租（出售）收入、经营成本、开发建设投资、开发规模等。通过前期敏感性分析测算，开发建设投资、出租（出售）收入、开发规模的上下波动对指标的影响最大，其次是经营成本。因此，可能带来财务风险的因素较多，且关联性较强，均需要得到有效控制。

（8）市场供需风险。

鉴于赞国内国民经济高度依赖于铜矿资源及其他矿产品出口，世界经济恢复前景的不确定性不可避免地将对赞比亚的进出口贸易、财政收入与国民收入增长造成负面影响，进而影响到赞比亚国内的市场消费需求。这种情况在周边高度依赖矿产资源出口的非洲国家同样存在，对于周边区域市场的影响同样不可忽视。

赞比亚国内市场及周边区域市场是卢萨卡园区的重要目标区域，赞比亚及周边区域市场的需求和市场环境的不安定，将增加相关企业在开拓市场时的困难，进而会影响到园区项目的招商和建设。

（9）环保风险。

随着赞比亚国内社会进步与人民生活水平的提高，相应地对周边生存环境等方面的要求也随之增高，因而园区建设环境风险问题逐步凸现。赞比亚本国也针对相应的环保问题订立了一些规定，按照要求，当地除服务行业之外的所有行业涉及的绝大多数投资项目，均需要按照其国内相关规定完成申请流程并获得环境委员会（ECZ）的对应的批准。相应地，有关公司及入园企业也均需要获得当地环境保护方面的必要许可，并定期更新的各类年度环保许可。

3 园区建设风险管控措施研究

结合赞中经济贸易合作区卢萨卡园区建设项目实际，对上文识别的各个风险进行应对措施研究，以实现对项目风险的管控目的，综合保障项目投资的安全、稳定和综合效益。

（1）制度环境风险应对措施。

针对合作区建设可能遇到的法律法规和政策风险，合作区发展公司应设立专门的法律与政策研究部门，主要开展法规政策研究和相应的应对措施研究工作。具体职能如下：

①对赞比亚中央政府和卢萨卡省市政府颁布的，与卢萨卡园区建设相关的法律、法令、政策、规章和制度展开具体的研究和分析，并提出相应的具体指导性意见和操作方法。

②积极向赞比亚政府提请有关“自由贸易区政策法规”的建议，充分落实经贸合作区法律、政策和管理规章，以确保经贸合作区建设正常、稳定运行。

③建立与赞比亚商工贸部、财政部、发展署、税务局等各部门之间协调、沟通的长效机制，保证各方赋予卢萨卡园区的各项有利政策得到落实和执行。

④在赞比亚既有的法律框架下，根据赞比亚有关政府部门的授权，制定一期项目的政策和规章制度，由合作区发展公司颁布和实施。

同时，虽然当前执政的爱国阵线政府对优惠政策的收缩给合作区建设造成了很大的影响，但政府已意识到了这一政策对投资的阻碍，也有通过变革加大外资吸引力的意愿，后期相信政府将出台更加优惠的投资政策。

（2）经济风险应对措施。

经济风险主要体现在项目融资方面，在相应的风险应对时，主要从严格控制开发成本、合理安排融资计划等方面入手，控制园区开发建设风险：

①园区基础设施项目应严格按照制定的总体规划和控制性规划，采取“滚动开发、预留空间、工程招标”的投资建设方针，控制卢萨卡园区整体建设工程可能的建设成本，避免重复建设情况出现，减少土地和基础设施闲置。

②建设资金筹措方面，应高效利用包括项目融资、国际商业贷款等多种融资渠道和融资手段，减少对赞比亚当地银行贷款的使用和依赖，保障项目资金链稳定性和可靠性。

③积极引入战略投资者投资项目建设，增加合作区发展公司股东，稀释股权，降低中国有色集团本级的融资压力，分摊项目资金风险。

（3）基础设施条件风险应对措施。

针对项目建设必须基础设施配套不足的问题，可采取下列措施，以积极合作解决：

①设立政府关系部门，加强与赞比亚中央政府和卢萨卡省市政府有关部门、卢萨卡国际机场公司、国家电力公司、电信公司等公共关系协调工作。

②促进卢萨卡市中心城区至项目区域的快速干道及卢萨卡国际机场扩建等外部配套设施的建设和落实。

③积极引进国内外有资质的基础设施投资者与当地政府合作，通过国际融资、BOT、BT等多种方式，加入目标对象外部基础设施项目的投资建设。

④严格控制外部基础设施建设进度推进和质量，保证设施投入使用的及时性和可靠性，为项目整体建设提供保障。

⑤积极与中色集团沟通，协调资金，完成关系合作区生存的电力等基础实施项目的投资。

（4）社会文化环境风险应对措施。

应对项目建设过程中存在的社会文化环境风险，可以通过加强社会责任管理实现风险管控目的。一般来说所承担的社会责任包括目标企业对范围内人、对环境、对社会发展等多方面多层次的复合责任，是多方位社会整体对于项目企业的合理期望，与企业竞争力和声誉密切相关。

卢萨卡园区作为中国有色集团在赞投资建设的对外窗口，在项目建设和运营过程中积极履行社会责任。保证项目可以快速、高效地融入当地环境，获得周边居民与社区支持。

主要表现在：“共同发展”——同当地政府建立长期、健康的合作关系，拓展及延伸产业链，贯彻既有的合作区发展模式；“持久经营”——尊重当地法律法规，在招商及管理模式上不断创新及优化；“尊重员工”——促进员工本地化进程和两国文化融合，为员工权利提供有力的保障，创造更佳的工作环境、帮助员工不断强化工作技能；“珍惜环境”——保护并管理园区内的自然环境，综合、妥善利用自然资源，建立园区内的循环经济；“贡献社区”——提供医疗卫生服务，增强基础设施建设，进行慈善捐赠等。

（5）人力资源风险应对措施。

在防范和应对可能的人力资源风险时，合作区发展公司可采取如下措施：

①建立精简、高效的管理和建设团队，保持园区建设管理团队的稳定性，对中赞双方员工加强目标园区建设、招商、经营、语言等各涉及方面的培训。

②结合园区产业定位和入区企业需求，建立职业培训中心（学校），重视对本地员工的劳动技能培训，为区内所引进企业提供满足项目需求的技术工人、管理和技术人员。

③开办专门劳动力介绍机构，设立园区特属人力资源市场，全方位为区内企业提供所需人力资源服务，同时通过项目建设拉动周边区域人员就业，并以此促进项目与周边社区的融合。

（6）牵头企业能力风险应对措施。

项目牵头企业能力风险主要表现在项目经营能力和财务实力两方面，在具体的风险应对时，可分别制定风险管控措施：

在应对和处理目标对象经营风险问题时，可采取如下建设性对策：

①确立发展公司（包括子公司）“经营为中心”的企业经营策略，实行内部经济效益绩效管理机制，突出招商部门的“销售”作用，其他部门为招商经营做好服务保障。

②确立以“企业为生命”的经营理念，尽力满足入区企业一切需求，为投资企业提供最优质的服务产品。

③对开发成本低、未来增值空间大的园区土地实行严格控制，掌握开发进度，降低园区经营成本，提升项目效益。

合作区发展公司在应对财务风险问题时，可采取以下对策：

①根据赞比亚和卢萨卡房地产市场供需情况，实时掌握相关讯息，及时调整项目出租和出售定价，使项目能够从土地和投资环境增值中获得相应的收益。

②根据项目开发资金充裕程度以及建设需要，灵活调整自建项目与招商引进项目比例。

③加强项目建设成本和运营成本控制，建立项目建设预算制度和财务监控办法，关注资金使用的合规性和有效性，控制财务风险。

（7）市场供需风险应对措施。

合作区发展公司可采取以下措施，以应对园区建设可能面对的种种市场风险：

①密切关注国际、中国国内的产业市场变化和波动，跟踪欧美发达国家、赞比亚和南部非洲国家经济贸易发展趋势，提前判断市场形势，以提前决策应对措施。

②建立与赞比亚各级政府部门之间的市场信息交流渠道，及时获取相关市场信息资讯。

③与赞比亚工业和贸易行业组织建立密切的互动合作关系，即时掌握赞比亚国内商品贸易市场的相关信息，形成合作应对方略。

④加强与中国国内有关工业和贸易组织的联系，掌握中国企业开拓赞比亚和南部非洲市场的最新信息，为一期项目适时调整运营战略和招商引资政策提供依据。

（8）环境风险应对措施。

针对项目建设可能带来的环境问题，开发区应根据赞比亚国家和卢萨卡省市政府环境保护的要求，结合已颁布的相关法律规章，建立健全的环境风险管理机制，制定切实可行的环境风险防范措施，最大程度减少各种环境风险的发生率，充分减少卢萨卡园区项目在建设过程中因发生环境事故造成的不必要的人员伤亡、财产损失及生态破坏等损失。具体措施如下：

①合作区发展公司设立专门的环保部门，对赞比亚国家和卢萨卡省市颁布的法律、法规等进行研究解读，在项目建设初期即建立有效的环境风险控制措施。并结合项目建设实际条件，制定相关的环境监管建议，通过合作区政府关系部门，以争取对项目建设和运营有利的措施，最大限度降低项目环保控制费用。

②在园区建设与运营过程中，设立专门的环保监管部门，对各涉及对象建设过程实行全生命周期的监管，尤其是其中环境污染敏感环节，多途径控制过程中可能出现的环境问题。

③加强项目管理人员环保培训，注重项目人员环保意识提升，同时通过基层管理控制环境污染和生态破坏，保障项目建设人员和项目财产安全。

（9）其他方面。

随着“一带一路”倡议渐由蓝图变成现实，单纯对非洲的资金支持就达到600亿美元，其间机会更多，为紧跟形势发展，合作区宜发挥各方的能动性和创造性，争取1～2个产能合作项目落户合作区，大体可以确保合作区持续得到政府的关注和支持。

卢萨卡园区在后续建设和运营过程中，严格落实相应的风险管控措施，在风险管控方面取得了突出的成绩，项目建设顺利开展，园区运营目标顺利达成，取得了良好的经济效益和社会效益，得到了赞比亚政府和人民的高度评价，表明研究成果的实际应用价值。

4 结论

本文以赞比亚中国经济贸易合作区卢萨卡园区为研究背景，对赞比亚中国竞 价贸易合作区项目建设风险及管控措施进行研究。

（1）分析得出，该项目建设涉及风险共计9个大类，包括政治环境风险、制度环境风险、经济环境风险、基础设施条件风险、社会文化环境风险、人力资源风险、牵头企业能力风险、市场供需风险、环保风险及其他方面风险。

（2）结合项目实际，提出针对性的风险管控措施，涉及合作区发展公司、中国有色集团、卢萨卡、赞比亚乃至非洲各个层面，从园区自身管理处罚，充分发挥中国有色集团自身优势，着眼于制度建设、项目融资、设施建设、对外交流合作、自身结构改革等方面，多方位应对项目建设面临的9大类风险。

随着“一带一路”倡议的落地实施，境外经济贸易合作区的投资建设得到了国家的大力支持和鼓励，非洲作为“一带一路”倡议的重要组成部分，赞比亚中国经济贸易合作区的发展将迎来新的机遇。