创新社会治理背景下上海市社区体育健身俱乐部的实践经验与转型思路

祝 良，李建国，孟欢欢

2004年，国家体育总局发起创建国家级社区体育健身俱乐部试点工作，但是由于诸多原因，2008年该项工作停止了。这期间，全国共建有236家国家级社区体育健身俱乐部,创建国家级社区体育健身俱乐部试点工作为城市社区体育的发展奠定了基础，推进了“三边工程”建设，成为全民健身和社区体育组织建设的一项重要内容[1]。在国家级社区体育健身俱乐部创建工作停止后，上海市不断摸索并坚持社区体育健身俱乐部的创建工作，通过十几年的发展，社区体育健身俱乐部成为推动上海市社区体育发展的主要组织载体，在社区体育创新实践中发挥了重要作用。“创新社会治理”是我国当前乃至今后长期面临的社会课题，国家的创新改革与持续发展都将在此社会背景下展开。2015年1月5日，上海市委发布的《关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》和6个配套文件，涉及居民区治理体系完善、村级治理体系完善、网格化管理、社会力量参与等内容。聚焦社区共治、培育区域型组织成为上海市落实与推进创新社会治理实践的重点所在。基于此种种，对上海市社区体育健身俱乐部的实践经验进行总结，对未来方向展开思考，对于上海市以及其他省、市社区体育健身俱乐部的建设和发展均具有参考价值和现实意义。

1 研究方法

本研究主要立足于大量的调研工作和深入的个案访谈之上，诸多资料的获得（包括数据）也是来自调研和访谈。调研工作和个案访谈的开展均借力于上海市社区体育协会。2017年2月16日到2017年3月14日，上海市社区体育协会以区为单位，以座谈会的形式，对整个上海市的社区体育工作进行调研。参与座谈会的人员包括各社区体育健身俱乐部的主任（如果没有社区体育健身俱乐部，则是分管社区体育的街道干部参加），以及上海市社区体育协会专家组成员和协会工作人员等。在对相关资料搜集以及调研工作开展的基础上，2017年4月初到5月底，课题组深入近10个街道中对社区体育健身俱乐部展开实地考察，与此同时对社区体育健身俱乐部的负责人或工作人员进行深入访谈，以更加详尽和细致地掌握社区体育健身俱乐部的具体运作状况。本研究中的数据均来自于上海市社区体育协会，个案的分析均来自于个案访谈。

2 创新社会治理与社区体育社会组织创新

2.1 自治模式与社区体育社会组织创新

2.1.1 社区体育自治与社区体育社会组织创新

社区体育自治主要体现居民在社区体育中的主体性。过去一般由街道办事处或居委会代表居民，或者由社会体育组织代表居民开展社区体育，其代表性如何颇有争议。社区体育改革就是要变他治为自治，可以通过成立居民体育代表类的组织等形式，由居民自己决定如何开展社区体育。

2.1.2 基层体育组织自治与社区体育社会组织创新

基层体育组织自治主要体现社区体育组织在社区体育中的自主性。过去社区体育组织多依附社区行政机构开展活动，其自主性明显不足。社区体育组织改革就是要变依附为独立，保障各级、各类社区体育组织的地位及权益，促进其独立自主开展各项社区体育活动。

2.2 共治模式与社区体育社会组织创新

2.2.1 社区体育公共管理与社区体育社会组织创新

社区体育公共管理既有齐抓共管又有分层分工合作的治理模式。过去社区体育公共管理由行政机构单独进行，存在管不过来、管不了等问题，采用共治模式就是让居民与社区体育组织共同参与社区体育管理。按照以居民为核心的理念，居民代表主要负责对社区体育公共管理提出要求和评价。社区行政机构提供政策和资源支持以及对社区体育公共育管理进行监督。参与社区体育公共管理的社区体育组织则需要对自身改造，创新社区体育治理能力，完成由活动型体育组织向服务型体育组织的转变。

2.2.2 社区体育公共服务与社区体育社会组织创新

社区体育公共服务主要体现为社区行政机构通过购买服务的方式把社区体育公共服务交给社区体育服务组织实施，而确定社区体育公共服务清单和评价服务质量的是社区居民。过去由于社区资源有限，社区体育公共服务质量难以保证。采用公开招标方式，社区内外的体育服务组织都可应标，增加了竞争性，促进服务质量的提高。社区体育服务组织必须通过创新提升其服务能力，完成由业余性体育组织向专业性体育服务组织的转移。

3 上海市社区体育健身俱乐部的实践经验

3.1 以街道（镇）为单位建立俱乐部

上海市采用的是“两级政府三级管理”的体制，街道 （镇）作为区政府派出机构具有资源整合的优势，因此与其他城市社区体育健身俱乐部的区域定位不同（大部分城市建立在社区居委会层面），上海采取的方式是一个街道（或者一个镇）建设一个社区体育健身俱乐部。另外，一些工业园区的陆续建成，逐渐形成有人气有活力的“工业—生活圈”，在此工作和生活的人同样需要体育健身，针对工业园区（行政上相当于街道）这一特殊区域，上海市也相应地建立了社区体育健身俱乐部。

2005年初，上海市体育局下发了“沪体群〔2005〕32号”文件，根据国家体育总局创建国家级社区体育健身俱乐部的要求明确了上海市社区体育健身俱乐部试点工作的具体办法。2006年，《上海市社区体育健身俱乐部评估标准 （试行）》（沪体群〔2006〕298号）发布，建立了科学的社区体育健身俱乐部评估机制，推动了社区体育健身俱乐部的规范性管理。2007年，《上海市体育发展十一五规划》则提出，上海到2010年将建成100个街道 （乡镇）群众性体育俱乐部（协会）。2008年以后，国家体育总局创建国家级社区体育健身俱乐部工作暂停，上海市依然按照原有的要求，继续探索创新，继续俱乐部创建工作。2012年，《上海市体育发展十一五规划》提出，建立社区体育健身俱乐部（协会），壮大社区体育健身俱乐部组织。截止到2017年12月31日，上海市已经创建社区体育健身俱乐部共164家。

3.2 以社区体育协会为枢纽服务俱乐部

一方面，随着经济社会不断发展，社区居民的体育健身需求日益增长，且呈现个性化和多元化趋势；另一方面，随着社区体育健身俱乐部的职责拓展、工作内容增加，对政府的依赖逐渐增大，政府的管理工作也须增加。为了更好地转变政府职能，实行政社分开，管办分离，加强体育社会组织自治、自律，作为社区体育健身俱乐部的联合体——上海市社区体育协会于2014年10月成立。

上海市社区体育协会积极服务和指导社区体育健身俱乐部工作：每年深入到16个区的街镇，召开社区体育工作座谈会，加强社区体育工作调研，形成社区体育年度工作要点；开展社区体育健身俱乐部主任培训，树立“全民健身基础在社区”的工作理念，明确形势任务，加强社区体育社会组织党建和社区体育业务能力培训；召开阶段工作会议，沟通交流情况，解决问题，推进工作任务完成；成立了上海社区体育专家组，召开社区体育研讨会，为创新社区体育发展提出前瞻性理念和工作思路；还承接了政府公共体育服务项目，认真做好“你点我送”社区体育配送服务工作，整合了高校、单项体育协会和社会化体育资源，以社区体育健身俱乐部或街镇为配送终端，以社区居民为服务对象，为市民提供免费的公共体育服务产品，把健身讲座和体育技能培训送到社区群众的身边[2]。公共体育服务配送覆盖面和服务人群见表 1。

表1 2016年和2017年上海市公共体育服务配送项目统计表Table I Distribution Projects of Shanghai Public Sport Service in 2016 and 2017

3.3 ．以购买服务为保障扶持俱乐部

近年来，上海市结合政府职能转变和公共财政预算改革，围绕调动社会资源、提供公共服务、维护社会和谐和完善社区治理等工作重点，在推进实施政府购买社会组织服务方面进行了一系列改革探索，建立“公共体育配送服务”项目，上海市体育局委托市社区体育协会承接社区体育服务配送服务，建立规范的配送流程，并负责具体实施和评估。社区体育服务配送的组织架构见图1，配送的流程见图2。

图1 社区体育服务配送组织架构图Figure 1 Distribution Structure of the Community Sport Service

图2 社区体育服务配送流程图Figure 2 Distribution Process of the Community Sport Service

各区、街道也不断努力突破社区体育发展瓶颈，创新工作方式，积极向街道内的社区体育健身俱乐部购买公共服务。街道（镇）向社区体育健身俱乐部购买服务的方式，一方面推进了社区公共体育服务均等化、主体多元化、健身生活化、资源信息化、服务便民化，保障了广大市民参加体育健身活动的权利，满足了市民健身需求。另一方面，它是一种保障社区体育健身俱乐部正常运营的托底方式，特别是在社区体育健身俱乐部实体化的初期，该阶段社区体育健身俱乐部资源少、资金有限、自我生存能力有限，需要政府的政策保障。

目前，上海市各街道根据自己的经济社会发展状况和财政承受能力，居民的体育需求情况，以及社区体育健身俱乐部的实际能力，选择性地购买服务。这种选择性既体现在购买方式上，如定向委托或者公开招标，也体现在购买内容上，购买的内容都是以项目形式进行打包。上海市大部分社区体育健身俱乐部承担的社区公共体育服务由所在街道购买，少数社区体育健身俱乐部除了承接所在街道购买的服务外，还会承接到一些区级的服务。如凌云华理社区体育健身俱乐部2016年则承接过徐汇区教育局购买的“徐汇区青少年校外体育活动中心华理学区分中心课程”服务项目。

3.4 以多元运作为手段激活俱乐部

上海市社区体育健身俱乐部成立之初，大都是依靠政府的培育和扶持，具有一定的行政色彩，缺乏独立性和自主性。但随着社会力量的崛起、政府简政放权的推进，社会组织发展的空间逐步得到开放。在坚持非营利性、服务性、社会性和公益性的原则基础上，社区体育健身俱乐部立足于自身特点和优势，取长补短，积极探索实体化路径。政府主管部门不搞简单的一刀切，不搞统一模式，而是鼓励各社区体育健身俱乐部根据自身实际情况，积极争取街道（镇）领导的支持，努力发挥自身特点和优势，积极探索组织的自治机制建设。通过政府部门和社会力量的共同努力，社区体育健身俱乐部呈现出多元化的运行模式，主要包括同构模式、委托模式、合作模式和民办模式。

如在委托模式中，一是将社区体育健身俱乐部部分工作以契约方式委托给专业的体育企业运行，提高了俱乐部专业化运作能力，丰富了社区体育服务内容和形式；二是将社区体育健身俱乐部部分工作委托给个人。再如在合作模式中，部分街道与所属社区内的学校进行合作，共同推进社区体育健身俱乐部的运作。这种模式不仅盘活了学校的体育资源，而且解决了社区体育健身俱乐部场馆设施不足的难题，满足了居民参与体育活动的需求，实现了多方共赢。综上，上海市社区体育健身俱乐部的主要运作模式是街道将社区体育的具体事务以契约方式购买社区体育健身俱乐部服务，与传统管理模式下的运作方式有所不同，逐步加大“民非”组织实体化运作，激活俱乐部的活力。

3.5 以品牌建设为抓手提升俱乐部

社区体育健身俱乐部作为社会服务机构，加强自身品牌建设，是获得社区居民信任支持和推动自身持续发展的法宝。上海市的社区体育健身俱乐部在发展过程中，始终坚持品牌的建设，打造符合社区特点的全民健身品牌项目。主要做法是：运用社区自身优势资源，贴近社区居民对体育健身服务的实际需求，巩固优势项目，拓展强势项目，打造精品项目（“一街一品”项目）等。品牌打造以项目为依托，传递源于群众生活中的体育文化，丰富社区体育新内涵，扩大社区体育影响力。

如南京东路社区承兴居委会1988年从 “三八”妇女节的五子游戏小团体活动开始，逐步把老上海石库门弄堂的九子游戏变成体育项目，坚持30年承办石库门弄堂国际运动会。社区体育健身俱乐部传承弘扬九子游戏，使其成为生动活泼、喜闻乐见、人人参与的弄堂运动项目，将最初的5个项目发展到如今的30个比赛项目。弄堂里居民的自娱自乐也发展成国际友人共享的盛会。如今弄堂运动会已成为上海国际大众体育节的特色项目。再如陆家嘴社区体育健身俱乐部，在源于北方的秧歌中加入江南特色、海派元素，创新表演形式，形成独特的海派秧歌。2008年“上海紫竹调——海派秧歌”入选北京第29届奥林匹克运动会开幕式前表演。现在陆家嘴社区海派秧歌已经名扬海内外。

3.6 以评价表彰为导向激励俱乐部

上海市社区体育协会在促进社区体育健身俱乐部的建设方面，打破了体育社会组织由业务主管部门行政式的评价方式。社区体育协会受上海市体育局委托，对社区体育健身俱乐部开展创建评估和年度工作评估。社区体育协会组织有关专家进行创建评估，指标体系涉及5个方面：组织机构、管理制度、宣传和活动、经费保障、工作成果等。以评估结果为参考依据，决定是否批准通过创建。对于没有通过评估的社区体育健身俱乐部，上海市社区体育协会对其进行相应的指导，扶持其在下一年继续申报。

上海市社区体育协会为了提高年度评估效果，保证评优工作的透明性和公平性，制定了《上海市社区体育工作表彰评比办法》，基本内容包括年度优秀社区体育健身俱乐部，社区体育服务配送的优秀组织奖、组织奖和先进个人，“社区体育运动汇”/“社区体育联盟赛”优秀组织奖和组织奖，优秀信息员评选办法。每项评选办法都有相应的评价内容、评分细则和权重。在每年年底上海市社区体育协会召开的会员大会上，协会对获奖的组织和个人进行表彰，颁发荣誉证书，发放物质奖励。

4 上海市社区体育健身俱乐部的转型思路

提供服务是一种社会行为。社区体育健身俱乐部的产生是基于政府和市场在体育公共服务方面的失灵，其存在是要与体育行政部门分工合作，承担社区体育公共事务管理职能，为居民提供体育公共服务。现实往往与理想有差距，社区体育健身俱乐部因同构于街道的职能部门中，其内部外部的各项事务对街道形成了很强的依赖性，不愿意作为独立的社会主体，主动参与到体育公共服务之中，而是更倾向于完成街道提出的目标任务。加之社区体育健身俱乐部是自上而下成立的，社会基础薄弱，公益意识淡薄，组织力量弱小，使其社会服务功能萎缩，有的职能逐渐被街道职能所替代。

4.1 管理方式上：他治向自治转变

上海绝大多数的社区体育健身俱乐部是基于行政化管理下的街道体育辅导站和体育活动中心等体育组织基础上建立起来的，因此往往带有较强的行政色彩[3]。绝大多数的社区体育健身俱乐部管理仍然采取自上而下的行政式管理方法，即“他治”模式。对于社区体育健身俱乐部管理来说，就是要从 “他治”向“自治”转变，即由政府主导型的管理模式向组织自治型的治理模式转变。

这一转变既能满足新时期社区体育治理民主化的外在需求,也能回应新时期下社区体育治理的治理主体多元化的内在诉求。这就要求街道将社区体育的管理权让渡出来，将社区体育服务组织能做的交由社区体育服务组织去做，将社区居民能做的交给社区居民去做，从而在社区体育治理过程中，形成多元主体治理的格局。在这一多元主体治理格局中，各主体各司其职，政府主体主要提供资金、制定政策和宏观管理（目标与标准、组织与协调、控制与监督），社区体育服务组织提供各类服务（体育活动开展、健身指导培训、体育信息宣传等），社区居民对社区体育管理提出要求和评价以及监督，参与社区体育公共服务质量评价等。社区体育健身俱乐部作为服务型社区体育组织，也是社区体育共治主体之一，其实现自治则是参与共治的前提和基础。推动社区体育健身俱乐部从“他治”向“自治”的转变可以从这几个方面着手：首先，社区体育健身俱乐部必须加强自身组织建设，增强自身运作和行为的规范性，努力健全组织权责明确、协调运转、有效制衡的法人治理结构，强化章程的核心地位，健全议事、选举、机构、财务、人事等各项制度；其次，社区体育健身俱乐部要主动与企业建立互利互惠的合作交流机制，促进与企业间的资源共享、互动共赢；最后，社区体育健身俱乐部要主动接受来自政府和社会的监督，不偏离公益精神和服务信念的价值轨道，保持足够的理性自律意识。

4.2 组织类型上：活动型向服务型转变

服务型的社区体育社会组织，讲求的是服务理念，追求的是服务质量，注重的是以居民需求为出发点。社区体育服务组织以其鲜明的地域性、群众性、服务性和专业性，可以获得广泛社会的认可，并能够推动社区体育公共服务向较高层次发展。但目前社区体育组织基本以活动型组织为主，且表现出单一性[4]。

社区体育健身俱乐部虽然属于服务型组织，但其专业性和综合性也显得不足。社区居民在性别、年龄、身体状况以及兴趣爱好等方面各有差异，这就要求社区体育健身俱乐部不断提升自身的服务能力。在此过程中，首先要实现组织服务多元化的发展。一是服务的内容多元化，如体育活动项目的多样化和体育活动内容的丰富性，即除了常规性的体育技能培训和体育赛事外，还可以开展一些健身科学讲座，提供体质监测报告与运动处方制定等服务；二是服务方式的多元化，如家庭体育服务模式、楼宇体育服务模式等；三是服务群体的多元化，即社区体育全民化，推进社区体育全民化，就需要政府在购买社区体育公共服务之前，对社区居民的体育健身需求进行了解，或者展开民意调查，然后专家进行论证，最后确定购买清单，而不能采取“一刀切”的方式。包括社区体育健身俱乐部在内的服务型社区体育社会组织，不仅仅具有开展体育活动的功能，更重要是具有提供体育服务的功能，如社区体育赛事咨询、社区体育公共服务评估、社区体育调查报告等。与此同时，社区体育健身俱乐部还应该发挥其培育的功能，鼓励社区中有条件和有能力的社区体育活动型组织向服务型组织转变，并且登记成具有法人资格的体育社会组织。社区体育社会组织从活动型向服务型转变，不仅可提升组织自身的综合能力，而且还能承接更多的政府购买的体育公共服务，是组织谋生存和发展的一种方式。

4.3 治理能力上：向现代化过渡

社区体育健身俱乐部基本是一类自上而下成立的“吊篮”型组织，这类组织建立之初就与政府关系密切且具有强烈的行政色彩，因此存在治理能力不足的问题。“治理能力现代化”主要是指以国家治理体系为依托，借助制度、机制、政策、技术等因素，促使国家多元治理能力保持协调进步、务实高效的一种趋向与动态过程[5]。那么，社区体育健身俱乐部治理能力现代化建设则要依托社区体育治理体系，要借助制度、机制、政策、技术等元素。

就此来看，社区体育健身俱乐部治理能力现代化实则是其在社区体育共治过程中，参与社区体育公共管理和社区体育公共服务的综合能力提升的一个动态过程，更是达到与社区体育现实发展情况紧密相关和相适应状态的一个相互协调过程。它是旨在实现社区体育“善治”的基本能力保障。社区体育健身俱乐部的治理能力要实现向现代化的过渡，可以分三步走，第一步推进社区体育健身俱乐部与街道“脱钩”，包括职能分离、人员分离、财务分离等，转依赖街道为依靠街道，使其获得独立性和自主性；第二步引导社区体育健身俱乐部社会化运作，转“等着街道给钱”为“主动去社会找钱”，从而摆脱资金来源单一的局面，使其实现自我造血功能；第三步融入现代化的理念和技术，社区体育健身俱乐部根据其自身组织建设情况，将现代化的技术运用到其自治和共治过程中，培养其现代化的治理能力。前两步均由政府扶持推动，到了适宜的时机政府退出，第三步则由社区体育健身俱乐部自己探索，这也是组织自身治理能力建设的一个过程。但不管是哪一步都需要政府的政策支持和制度保障，以确保社区体育健身俱乐部治理能力现代化的建设在正确的价值取向上。在实际操作中，这三步并没有严格的节点之分，甚至可以同步进行，只是每个阶段要以一项内容为核心，分清主次，以点带面。

4.4 服务内容上：体育公共服务和会员服务并存

社区的体育服务，一部分是由政府以准公共服务的形式提供，一部分是由政府向社会购买的形式提供，社会体育组织具有优先被选择权，这也是政府培育扶持体育社会组织的一种手段。在初期，社区体育健身俱乐部需要依靠政府购买服务维持基本生存，在此基础上，走向社会，不断强化自我造血功能。这是由于社区体育健身服务活动的非营利性不仅体现社会的公益性，而且还包含着一种特殊的经营方式和发展机会。非营利组织除了不以营利为目的外，它在提高服务的质量和追求效率上，与企业满足市场需要一样，需要进行具有经营性质的活动[6]。经营性质的活动的开展则要依托会员制的服务形式。

参与社区体育公共服务，是社区体育健身俱乐部保持其公益性的基石，提供会员制服务，是社区体育健身俱乐部获得经济效益的法宝。获得的经济效益一方面服务于社区体育健身俱乐部的自身建设，一方面服务于社区体育发展，进一步巩固其公益性，最终实现社会效益和经济效益的共赢。因此，社区体育健身俱乐部未来的发展，在其服务内容上需要实现体育公共服务和会员服务并存的形式。体育公共服务和会员服务并存，是社区体育健身俱乐部提供层次化体育服务的重要方式。在参与社区体育公共服务上，社区体育健身俱乐部要加强内部管理和组织建设，制订规范的服务标准，不断提高服务质量，推出优质的服务产品，争取政府部门更多的项目委托，最终形成以契约形式构成政府购买公共服务的长效机制[7]。在提供会员制的服务上，社区体育健身俱乐部逐渐实行真正意义上的会员制，积极发展个人会员与团体会员，并以自身的优质服务培养会员的归属感与忠诚度，建立俱乐部稳定的客户群。团体会员既可以是以社区中老年居民为主的团队组织，也可以是社区以青少年或中青年在职员工为主的团队组织。另外，社区体育健身俱乐部要充分发挥自身优势和特点，策划和组织特色赛事活动，以此扩大社会影响，吸引社会参与，吸纳社会资金。社区体育健身俱乐部根据各自的条件，还可以进行租赁场馆、开展培训、组织赛事、场地广告及其他配套经营（服装、器材、饮料等），拓展经费来源的渠道。

5 结语

随着现代社会中公民对体育公共服务需求的不断提升，社区体育健身俱乐部在基层体育公共服务供给中扮演着不可或缺的角色，其与居民走得最近，对居民的体育需求最为了解，是推动社区体育创新的有效载体。不管是从为居民提供健身服务的功能来看，还是从作为社区治理主体之一发挥社会治理的功能来看，社区体育健身俱乐部对和谐社区和文明社区的建设都具有重要意义。