基于PSR模型的大气污染防治绩效审计研究——以江苏省为例

（南京审计大学江苏南京211815）

随着我国经济的发展，城镇化、工业化的进一步推进，环境保护与污染防治的压力也在进一步增大。其中，以“雾霾天”为代表的区域性大气污染问题日益突出，引起了社会各界的广泛关注。2013年9月，国务院下发《大气污染防治行动计划》，制订了2013年至2017年大气污染防治的目标与措施。2014年1月，江苏省政府出台《江苏省大气污染防治行动计划实施方案》，方案的亮点在于强化源头管控、调整能源结构。《中华人民共和国环境保护税法》已于2018年1月1日起正式实施。一系列政策措施的落地实施，最终的效果如何是值得重点关注的问题。本文拟通过基于PSR模型构建的大气污染防治绩效审计框架，以江苏省为例进行绩效审计评价。

一、我国政府环境绩效审计现状

（一）政府环境绩效审计实践。从政府环境绩效审计的实践角度来看，自2003年深圳市率先开展了针对污水处理厂的环境绩效审计后，全国各地审计机关陆续开展了环境绩效审计实践。如2012年江苏省徐州市审计局开展的太湖水污染治理绩效审计，推进了太湖水环境保护与水污染治理水平，促进了太湖水质的进一步好转；2013年新疆巴州审计局开展了首个环境绩效审计项目，对该市已建成的垃圾处理厂和污水处理厂的运营情况进行了绩效审计调查；2015年湖北省十堰市郧阳区审计局开展了水源区环境绩效审计，为“南水北调”核心水源区的生态环境护航。在环境绩效审计实践中，审计机关关注环境的治理与改善情况，通过及时通报审计结果、提出合理可行的审计建议与整改措施、跟踪整改落实情况等手段，提高了环保资金的使用效益与项目整体的运行效益，促使相关单位加强管理，为生态文明建设做出了积极贡献。但是由于我国环境绩效审计起步较晚，开展的环境绩效审计项目也不多，目前主要还是集中在对环保资金的真实性和合法性、对环保政策执行和落实情况的审计上（中国审计学会调研组，2009），侧重于经济效益而不是社会效益和环境效益，对环保项目的效率性和效果性的评价还不够。以美国为代表的发达国家由于绩效审计发展相对成熟，环境绩效审计作为其重点关注的部分，除了包含对环保资金管理、政策制定与执行等方面的审计外，更注重成本效益和环境影响分析，以及对项目目标的实现程度、环保部门监管的绩效等方面的审计。

（二）政府环境绩效审计的理论研究。目前，学术界对于政府环境绩效审计的定义大致有三类观点，一是对环境经济活动的审计，如陈希晖、邢祥娟（2004）认为环境绩效审计是指审计机关通过检查被审计单位的环境经济活动，依照一定的标准，评价资源开发利用、环境保护、生态循环状况和发展潜力的合理性、有效性，并对其效率和效果表示意见的行为。二是对环境管理活动的审计，是对受托环境绩效责任承担者履行其职责的情况进行综合系统的审查、分析，并对照一定的标准评定受托环境绩效责任的履行现状和潜力，提出提高环境管理绩效的建议，促进其更加全面有效地履行受托环境绩效责任、提高环境管理绩效的一种特殊的审计控制（叶富兴，2009）。三是对环境经济活动和管理活动的综合审计，是对其中产生的环境问题和环境责任进行综合的、系统的审查及分析，以经济性、效率性、效果性为标准评定政府环境管理活动的现状，并提出合理建议，以确保政府环境保护职责全面有效履行的审计活动（任琳，2012）。

尽管学者们对于政府环境绩效审计的理解未能达成统一，但构建政府环境绩效审计评价体系仍是目前学术界关注的热点，相关文献主要可以分为综合环境绩效审计评价指标体系和特定类型资源环境绩效审计评价指标体系，如水资源环境、大气环境等。

对于综合环境绩效审计评价指标体系，秦德智（2015）基于区域发展质量，从环境质量指标、发展与环境相互作用指标和决策与行动指标三个相互驱动的维度构建了政府环境绩效审计评价指标体系；段铸（2016）从共性和个性两个维度，以天津市为例，构建了生态环境绩效审计评价体系，具体设计了8个三级指标来反映天津市的环境绩效情况；韩士专（2016）基于PSR模型，采用主成分和聚类分析方法，对江西省11个地市的政府环境绩效进行了评价。

对于特定类型资源环境绩效审计评价指标体系，彭兰香（2015）结合绩效棱柱理论和PSR模型，以浙江省“五水共治”项目为例构建了水环保绩效审计评价指标体系；夏丛芳（2015）基于平衡计分卡，从财务、客户、内部流程、创新与学习四个角度设计了水环境绩效审计评价指标体系；李世辉（2017）结合PSR模型与环境优值模型，对淮河流域水污染治理绩效进行了审计评价并给出了审计建议。

一套合理的、可行的政府环境绩效审计评价指标体系有利于审计机关提高审计工作效率、全面评价环境绩效、突出审计重点、提出现实合理的审计建议，更好地为实现可持续发展服务，而符合我国国情的政府环境绩效审计评价指标体系还有待进一步建立和完善。目前国内大多数学者在实证研究中多聚焦于水资源环境绩效审计，对大气环境的重视不足。本文以江苏省为例，基于PSR模型对大气污染防治绩效审计问题进行研究。

二、基于PSR模型的政府环境绩效审计评价指标体系与方法

图1 PSR框架

（一）基于PSR模型的政府环境绩效审计评价指标体系构建。压力-状态-响应模型（以下简称PSR模型）是由联合国环境规划署（UNEP）和经济合作与发展组织（OECD）共同完善并推广应用的反映环境与社会发展关系的框架模型，如图1所示。PSR模型认为人类活动会对环境造成压力（Pressure），改变了环境质量和自然资源的存量（State），社会通过实施环境、经济等政策（Response）来应对这些改变和压力（王婷，2017）。具体来说，压力指标反映了经济和社会活动对环境带来的影响与破坏；状态指标描述了特定时间段下的环境状态和变化情况；响应指标体现了为应对环境问题所采取的预防、补救和恢复措施。在政府资源环境绩效审计评价过程中，PSR概念框架体系中所蕴含的意义决定了其适用性（刘丹，2015）。

本文借助PSR框架设计了政府环境绩效审计评价指标体系，利用环境优值模型对江苏省大气污染防治绩效进行审计评价，以综合反映社会效益、经济效益以及环境效益。详见表1。

表1 江苏省大气污染防治绩效审计评价拟选指标

（二）基于PSR模型的政府环境绩效审计评价方法。本文借助PSR模型构建政府环境绩效审计评价预选指标体系，遴选最终指标代入环境优值模型进行测算。环境优值模型自提出后被广泛应用于城市区域性环境绩效审计、项目的环境绩效审计等，是一种综合的环境绩效评价方法，通过对国家或地区的水质（地表水、地下水）、大气、土壤等诸多环境指标的综合、持续考查及预测，计算环境优值，当其持续为零时，则说明环境友好、环境最佳（李山梅，2011）。环境优值模型如下：

式中：ωi为评价指标的权重；Fi为每类评价指标的实际数据；Vi为每类评价指标的理想值；Bi为可取值上下限范围。

1.数据的标准化。为消除不同量纲之间的差异，对数据进行标准化处理。

对于数据越大绩效越好的正向指标：

对于数据越小绩效越好的负向指标：

式中：Yi为标准化后的数据值；Xi为每类评价指标的实际数据；Xmin为指标的最小值；Xmax为指标的最大值；X为目标值。

2.指标权重的确定及数据来源。本文采用均权法对所选指标进行赋权。具体来说，在从江苏省大气污染防治绩效审计评价拟选指标中确定最终指标时，按照客观性、可获得性以及政策相关性和敏感性原则，选择客观定量化指标，排除人为判断，并尽可能选择已有政策文件中与大气污染防治关联度较高的相关指标，因而本文假定所选取的指标重要性相同，对环境绩效的影响一致。

本文的数据和理想值主要来源于《江苏省统计年鉴》《江苏省大气污染防治工作计划》、环境质量公报、“十三五”规划资源环境指标、《国家生态园林城市分级考核标准》以及各地级市统计年鉴等官方公开的权威数据。

三、江苏省大气污染防治绩效审计评价

在进行绩效审计评价前，应先对绩效信息的真实性进行审计，以确保环境状况、环境统计信息、监测数据等绩效信息真实、可靠，尤其要注意环境监测数据的真实性。地方政府和企业出于对政绩考核和自身利益的考虑可能会通过干预采样、干扰监测设施等手段篡改和伪造监测数据，误导环境管理决策，不利于审计人员进行下一步的绩效评价。

（一）指标遴选。

1.压力指标的选取。压力指标中，SO2人均排放量、氮氧化物人均排放量、烟（粉）尘人均排放量和工业废气人均排放量是大气污染的直接压力。由于江苏省产业结构和能源结构偏重，化工、火电、冶金等七大高耗能行业的工业产值占全省工业总产值的1/3左右，长期以来，江苏省的煤炭消费比重一直居高不下（江苏省环保厅《江苏省煤炭消费减量替代工作方案》）。江苏省大气污染气体的排放源主要是工业排放，工业废气中包含SO2、氮氧化物和烟（粉）尘等污染物。工业作为推动国民经济快速增长的重要因素，最终反映为人均GDP的增长。因此本文选择人均GDP以考量经济增长与大气污染防治绩效之间的关系。

2.状态指标的选取。状态指标中，一类是反映大气污染改善情况的指标，另一类是反映大气环境自身状态的指标。江苏省的大气污染物主要包括 SO2、NO2、细颗粒物（PM 2.5）、可吸入颗粒物（PM 10），其年均浓度减少率可以反映与去年相比今年大气环境的改善状态。大气中SO2、NO2和颗粒物是形成酸雨的主要影响因素之一，并且环境空气质量分级标准中包含对SO2、NO2、PM 10和PM 2.5年平均浓度的监测，因此酸雨平均发生率和空气质量达标率是大气污染的具体表现，直观说明了当年大气环境质量的好坏。

考虑到国务院《大气污染防治行动计划》中着重强调了对PM 2.5的治理以及《江苏省大气污染防治计划》中关于降低PM 2.5浓度的空气质量改善目标，结合社会公众对PM 2.5的普遍关注，状态层的最终指标选择了细颗粒物（PM 2.5）年均浓度较2013年减少率、空气质量达标率和酸雨平均发生率。

3.响应指标的选取。响应指标中，主要是政府针对大气污染防治所采取的一系列行动，包括当年做出环境行政处罚案件数、燃煤锅炉整治数和大气污染治理重点工程项目完成数。燃煤锅炉整治数反映出，针对煤炭消费比重居高不下的问题，江苏省从减少煤炭需求入手对高污染燃料禁燃区、生态红线区、省级以上开发区内的锅炉进行重点整治的进度。大气污染治理重点工程项目完成数反映了江苏省大气污染防治工作的总体进度。鉴于环境行政处罚并不仅仅针对大气污染，还包括水体污染、土壤污染等，因此本文最终选择了燃煤锅炉整治数和大气污染治理重点工程项目完成数指标。

（二）环境优值的计算与分析。

1.江苏省整体的大气污染防治绩效。将最终选取的各指标数据进行标准化处理后代入环境优值模型中 （计算结果取小数点后五位），得到2014—2016年江苏省大气污染防治环境优值变化趋势，如图2所示。可知，江苏省2014—2015年的环境优值变化不大，说明大气污染防治行动初期效果还未显现，但到了2015—2016年江苏省环境优值有明显下降，说明大气污染防治行动效果较为显著。2014—2016年，江苏省大气污染防治的环境优值总体呈下降趋势，并越来越趋近于零，说明江苏省未来有望继续保持较低的环境优值，即保持较好的大气污染防治绩效。

图2 2014—2016年江苏省大气污染防治环境优值变化趋势

图3 2014—2016年江苏省各地级市大气污染防治环境优值

2.江苏省分区域大气污染防治绩效。江苏省13个地级市2014—2016年大气污染防治环境优值情况如图3所示。从各地级市2014—2016年大气污染防治环境优值的变化趋势来看，虽然徐州市和连云港市的环境优值整体上处在较低水平，但仍有先升后降的情况发生，其限制性指标是空气质量达标率；扬州市和泰州市在2015—2016年的环境优值呈微小的上升态势，酸雨平均发生率是其限制性因素。此外，其余地级市的环境优值在2014—2016年接连下降，说明这些地区的政府大气污染防治绩效在逐年变好。具体来说，无锡市的环境优值总体高于其他地区，主要原因在于无锡市三年间的酸雨平均发生率都显著高于其余各地级市，尽管多属于弱酸雨范畴，但也给无锡市的大气污染防治工作提出了警示。此外，南京市、苏州市、常州市、南通市和扬州市三年间的环境优值的平均值在0.028—0.01之间，处于中等水平。其余地级市的环境优值的平均值都小于0.01，说明大气污染防治绩效良好。

江苏省在全国属于经济较发达地区，为考量经济增长与大气污染防治绩效之间的关系，对江苏省大气污染防治环境优值与人均GDP作相关性分析，如表2所示。

表2 江苏省大气污染防治环境优值与人均GDP的相关性

可知江苏省大气污染防治环境优值与人均GDP呈正相关关系，也就是说经济发展较好的地区，大气污染防治环境优值普遍较高，大气污染防治绩效不够理想。以2016年为例，苏南、苏中和苏北三个区域大气污染防治的平均环境优值呈现出由南向北逐渐递减的趋势，如图4所示。

图4 2016年江苏省区域大气污染防治平均环境优值

究其原因，主要在于江苏省产业结构和能源结构偏重，燃煤消费总量较大，这一特点同样体现在省内经济发达、工业化程度较高的区域。以苏州市为例，2015年苏州市六大高耗能行业综合能耗占规模以上工业企业综合能耗的比重为82.8%，其中黑色金属冶炼和压延加工业占比34.1%，电力、热力生产和供应业占比28.6%。经济发达且工业化程度较高的区域经济总量大且资源能源的利用率较高，但同时大气污染物排放问题也比较严重，大气环境质量还有很大提升空间，大气污染防治工作难度较大、见效较慢。

四、结论与政策建议

（一）结论。《大气污染防治行动计划》《江苏省大气污染防治行动计划实施方案》出台后，江苏省政府连出重拳，制定了详细的大气污染防治工作计划以及考核办法，分阶段层层分解任务目标，使大气污染防治工作落实到各部门、各地区。总体来看，江苏省大气污染防治工作初见成效。从江苏省域内部地区来看，除了徐州市和连云港市大气污染防治绩效三年间出现少许反复，扬州市与泰州市未能保持绩效变好的趋势，其他城市都显现出逐年见好的大气污染防治绩效。另外，江苏省内经济较发达地区大气污染防治绩效还有待提升。

（二）政策建议。

1.保障监测数据质量。环保部门应贯彻落实国务院《关于深化环境监测改革提高环境监测数据质量的意见》，认真落实《“十三五”环境监测质量管理工作方案》，提升环境监测数据质量，对环境监测数据弄虚作假的行为零容忍，保障环境监测数据准确有效。

2.注重大气污染防治综合治理。地方政府在制定大气污染防治计划、执行大气污染防治工作时，要全面看待问题，在注重细颗粒物（PM 2.5）治理的同时，也要考虑到其他大气污染物对环境的影响。尤其是存在PM 2.5年均浓度下降明显，但空气达标率不升反降、酸雨平均发生率居高不下等问题的地区，更应该重新审视本地区大气环境状况和大气污染物排放情况，及时调整策略。

3.进一步优化调整产业结构和能源结构。控制煤炭消费总量，推广使用清洁能源，扩大天然气利用范围。对高能耗行业和重点企业要严格监管，对违法排污等行为依法查处，对重点污染源密切监测，加强责任落实和社会监督。S