以专利行政执法跨区域协作 促进知识产权保护效能提升的思考

王智源

党的十九大提出了“倡导创新文化，强化知识产权创造、保护、运用”的新要求。新时代的专利行政执法关乎我国的创新发展和全面建设社会主义现代化国家，需要不断优化专利行政执法工作，包括跨区域性的合作联动。一般意义上看，知识产权虽然是民事权利，但对于较为严重的侵害知识产权的行为，不仅需要承担民事责任，还可能承担行政责任，从而受到行政法的制裁。当然，对于更为严重的侵权情形，还可能要承担刑事责任。就专利行政执法而言，由于行政区划的设置，通常情形下，专利行政执法实行属地管理。但是，在市场经济充分发展、网络经济较为发达的条件下，专利行政违法往往是跨区域的，对于专利违法行政责任的追究，就不可能局限于一个区域的行政执法，由此相应地产生了专利行政执法的协作议题。

1 案例①

在一次研讨会上，来自武汉的坦萨土工合成材料（中国）有限公司介绍了企业遭遇的群体性侵权经历以及在维权中遭遇的“取证难”、“周期长”、“赔偿低”、“执行难”等困难。该企业代表说，“应对群体性、反复性专利侵权，企业的维权成本不断增加。目前，我们对知识产权行政执法宣传不够、透明度不够，政府部门之间缺乏认可的平台，使侵权企业有空隙可钻。”“对我们公司产品进行侵权的企业涉及范围大，假冒产品几乎在全国一半的省市都有卖，侵权厂商所在地包括山东、河北、四川、湖北、江苏、安徽等。有些地方的假冒产品生产厂商已经被法院判输，居然还在进行公开招投标。”“判罚轻导致侵权产品打不净，官司在不断地打，不断地赢，但侵权厂商还是不断出现，侵权的形式更加隐蔽。”专家表示，专利侵权中出现的一些新现象，不但会增加专利权维权和制裁专利侵权者的难度，大量消耗企业的经营成本、政府的行政执法成本、法院的司法保护成本，而且可能影响甚至摧毁企业、社会公众对专利制度及知识产权制度的信任和信心，因此应当予以迎头痛击。“在加强知识产权司法保护的同时，应该在目前的法律框架下，加大知识产权的行政执法力度。”李顺德（中国科学院大学法律与知识产权系主任）认为，讨论跨区域执法问题，要保证区域协作没有任何法律障碍。“跨区域执法从广义上来讲，不应局限于专利行政执法部门之间的合作，而应该和工商执法、质监执法、版权执法以及其他方面的行政执法进行很好的沟通，只有这样才能真正发挥行政执法的作用。”从案例中的信息可以看出，现实迫切需要区域间专利行政执法的紧密合作。

2 实现跨区域专利行政执法的权力来源规范化

虽然我国在《专利法》、《行政处罚法》的规范下开展行政执法工作，但是，行政处罚权是赋予地方政府的专利行政管理机关的，各地按照统一的法律，鉴于多种因素的影响，对相同或者类似情形的专利行政违法行为，会产生不同的理解和采取不同的执法措施。从法律解释学的角度看，这也是正常的现象。进一步的看，现实中，又无法做到由全国统一的行政执法机构去处理所有的专利行政违法行为，专利行政执法的协调成为必然选择。另一方面，法律的顶层设置和管理层级的划分，决定了行政执法权的自然“分裂”状态，且有关的法律原则和法理要求，行政执法具有一定程度的独立性，区域之间不得相互干扰。然而，随着经济社会的发展变化，一些区域的经济、社会、文化发展又具有相似性，客观上需要跨区的专利合作机制。但是，现在还没有具体的明确的法律授权。毋庸置疑，现实有需求，就强烈地呼吁法律予以回应。因此，建议跨区域的各政府主体（重点是设区的市）既要强化自身内部的专利行政执法协作，又要向各自的省级政府、向国家知识产权局反映情况，当然还可以通过立法程序向有关立法机关反映情况，争取早日形成强有力的跨区域专利行政执法的法律依据。

3 加强跨区域专利行政执法的调度

组织体系建设是强化跨区域专利行政执法的基础。为顺利推进跨区域的专利行政执法工作，需要整合各区域的行政执法资源。在当前专利行政执法协作的初始阶段，对于跨区域的专利执法工作，设区的市可以在各省级政府的领导下，在国家知识产权局的宏观指导和各省级知识产权局的直接指导下，通过签订行政执法合作协议的方式，通过加强行政执法的调度，实现专利行政执法的联动和协作。具体地说，在专利行政执法协作调度上，可遵循依法行政、统一调度、积极协作、合作共享的原则，共同促进跨区域专利行政执法办案水平的提升。

4 夯实跨区域专利行政执法协作的基础

对地方原有的与专利管理相关的法规规章体系进行系统整合，以相应的更加完善的法律法规为准绳，以区域之间专利行政执法协作为导向，制定有利于区域创新协作的专利行政执法政策，使区域间和区域内不同地区之间的专利执法协作的法治环境相互兼容。在合作的高级阶段，构建各地方专利行政执法协作的法治保障机构。随着专利行政执法协作工作的深入推进，可以考虑在调度委员会的基础上，依托某一重点地区成立常设的组织机构，承担专利行政执法协调的日常工作。这个机构需由区域间的各参与方联合组建，可以采取灵活的組织方式，主要负责专利行政执法协作中的立法交流、执法查处环节协作、执法资源共享与协调等工作，重点解决执法标准差异、执法争议、执法难等问题。

5 做好跨区域专利行政执法协作的信息预警

基于信息经济的发展，现在区域之间的经济契合度有所提高，相互之间的经济文化合作和交流更加深入，加之专利违法情形具有相似性，在相关区域间一定程度上具有扩散性。但是，当前相关区域间的专利行政执法间的信息沟通还不够，一定程度上制约了打击专利行政违法行为的力度。例如，一些违法行为已经在某地有所抬头，但其他地方还不清楚相关的情况，缺乏相应的预警机制。为克服此类情形，可以将相关的专利行政执法信息上网发布，或者共同设立行政执法协作平台。同时定期开展信息分析，发布预警信息。

6 开展跨区域专利领域的联合行政执法

现实中专利违法的区域分散性，需要行政执法部门开展联合执法，法律不容忍它们钻法律空子，特别是因为行动中的“各自为政”等传统执法模式，会降低专利行政执法的效能。通常情形下，在同一大的行政区划范围内，其所辖的不同行政区划之间开展专利联合行政执法工作相对容易，也容易取得效果。但是跨越区域的专利利益保护，对于维护专利相关主体的权益，具有同一性，专利行政执法成为重要手段之一。因此，建议在“4.26”等重要时点开展定期的联合执法，同时选择一些敏感的专利违法情形较为突出的时间点，不定期不定方式地开展联合执法。

7 施行专利行政执法案件移送和定期会商

专利行政执法中经常会碰到这样的情形：一个行政相对人违反专利法律法规，被一个地方的专利行政执法机构查处，但是该行政执法机构往往只能就其所在行政区的违法情形进行查处。但事实上，该行政相对人的违法情节相当严重，已经横跨了许多行政区域，比如在多个区域同时触犯了专利法律法规，仅由局部的行政处罚不足以打击行政违法行为，让其逃避了应有的处罚。这就需要切实构建起行政执法联动机制，及时移送相关的案件材料，通过深入的调查、取证，固定违法证据，使之受到应有的处罚。当然，有人可能会质疑，这样做会不会违反一事不再罚的原则。很显然，这根本不涉及一事不再罚，因为相关的专利执法机构只是就该行政相对人的同一个违法事实进行充分的调查，给出的行政处罚也是根据其违法的实际情形作出的。同时，随着经济、社会的变化，专利行政违法的情形也是不断变化的，这就需要区域间开展专利行政执法定期会商，研判新的形势，有针对性地采取执法措施，通过专利行政执法力量的整合，维护好各区域的创新环境。

8 加强跨区域专利行政执法与司法的互动

专利行政执法不是孤立的行为，必然涉及到民事司法活动和刑事执法活动。专利作为重要的创新资源，面临着侵权、盗取、滥用等风险，区域之间要完善行政执法和司法保护两条途径优势互补、有机衔接的模式。不断加大行政执法力度，发挥专利行政执法简捷、高效的优势。同时做好民事、行政、刑事执法的衔接，进一步完善专利保护机制，打击专利民事侵权行为，严格专利侵权行为民事制裁。此外，还要关注行政执法与刑事司法的对接，严厉打击专利领域的犯罪行为，在区域之间和更大的范围内塑造良好的专利法治环境，提升知识产权保护效能，共同促进创新发展。

（作者为合肥市政协研究室副主任、博士）

注释：

①http：//www.sipo.gov.cn/wqyz/gndt/201305/t20130530_800995.html，2017年10月25日访问.