控制污染物排放许可制改革及实施进展

鲁雪燕　马南　宋波

摘 要：本文结合环保部各项目排污许可制文件及国家和河南省排污许可发展现状，重点介绍了排污许可制实施的目的、意义，国家和河南省排污许可制实施情况以及排污许可制改革尚面临的问题等，以期为后续排污许可证的改革、发展、完善提供借鉴与参考。

关键词：排污许可制;一证式管理;污染物排放

中图分类号：D922.6文献标识码：A文章编号：1003-5168（2018）26-0150-02

通过实施排污许可制度，实现企业排污行为的全链条式管理，有利于控制和减少污染物排放，持续推动改善环境质量。2017年，全国完成了15个行业排污许可证的核发，做到了应发尽发。全国各级环境保护主管部门正在积极探索排污许可制度的全面覆盖和实施，使排污许可证核发和证后管理工作有序推进，且取得了一定的成效。但总体来看，排污许可制在实施过程中还存在一些不足。本文主要对排污许可制实施的意义和目的进行简单介绍，对国家和河南省排污许可制核发工作的进展情况进行梳理，并在此基础上提出后续排污许可制实施过程中尚需解决的一些问题，为排污许可制的顺利全面实施提供参考与借鉴。

1 污染物排放许可制实施的意义和目的

1.1 排污许可制实施的意义

全面实施控制污染物排放许可制，是生态文明体制改革的重要内容之一，是落实十九大精神、强化排污者责任的重要制度保障。改革完善和实施好控制污染物排放许可制，使排污许可证成为排污单位生产运行的唯一“身份证”，有利于全面落实排污单位的主体责任，不断提高环境保护主管部门的环境治理水平，为提高环境管理效率和改善环境质量奠定坚实的基础。

1.2 排污许可制实施的目的

一是完善固定污染源各项环境管理制度体系，将排污许可制建设成为固定污染源环境管理的核心制度。现阶段，我国环境管理先后建立了环境影响评价、总量控制、排污收费等各项制度，但各项制度在确保落实到位方面都存在一定的缺陷。实施排污许可制，旨在衔接各项固定污染源环境管理制度，实现分类管理，并确保行之有效。

二是推动落实企事业单位治污主体责任。改革后的排污许可证是每个排污单位必须持有的“身份证”，是企事业单位生产运行期排污行为的唯一行政许可。排污单位取得排污许可证后，要严格落实许可证的各项要求，加强日常台账记录，定期报告执行情况，开展自行监测，主动公开信息，建立从过程到结果的完整守法链条，提高排污单位的环境治理水平，主动减少污染物排放[1]。

三是规范环境执法监管，提升环境管理水平。排污许可证既是排污单位的守法文书，也是环保部门的执法依据。环保部门对排污单位排污行为的监管执法要逐步统一到排污许可证执行上，通过排污许可证，既明确了企业的守法要求，也划定了环保部门的执法边界，为企业提出明确稳定的污染排放管控要求和预期，推动形成规范的执法守法秩序。

2 国家和河南省排污许可制的实施情况

2.1 国家排污许可制的实施进展

2016年11月，国务院印发了《控制污染物排放许可制实施方案》（以下简称《方案》）。根据《方案》，原环保部积极推动排污许可制改革，构建相关法规技术体系，建设管理信息平台，核发重点行业排污许可证，强化固定污染源监管，推进排污许可制改革。截至2017年12月31日，全国钢铁、水泥等15个行业排污许可证核发21 292张，除2 090张不具备核发条件外，2017年15个重点行业排污许可证核发任务基本完成，完成了“水十条”“大气十条”及党中央国务院部署的2017年排污许可改革任务[2]。

一是基本构建了法规标准制度体系。制定《排污许可管理办法（试行）》，规范排污许可证的申请、核发、执行及监管等行为;制定《固定污染源排污许可分类管理名录（2017年版）》，明确各行业排污许可实施步骤;制定钢铁、水泥等24项排污许可技术规范，制定总则、火电、造纸等10项排污单位自行监测指南，制定2项污染防治可行技术指南。推动环境管理制度衔接融合，出台环境影响评价与排污许可衔接指导意见，明确环境统计与排污许可衔接方案，加快形成精简高效的固定污染源监管制度。

二是建成并稳定运行全国统一的排污许可证管理信息平台。建设信息平台公众端、审核端和企业端，服务于社会公众、管理部门及排污企业;建设排污许可信息数据库，对数据进行挖掘和统计，实时统计排污许可证分布情况及许可排放情况;开发15个行业排污许可申请与审核模块，支撑行业排污许可证核发;建设排污许可实施与监管模块，支撑环保部门审查企业执行报告及填报执法信息。

2.2 河南省排污许可制的实施进展

2017年，环保部启动开展排污许可制改革以来，河南省积极推动辖区内排污许可制的实施。一是河南省把排污许可证核发工作纳入2017年河南省生态文明体制改革和省环境污染防治攻坚战的重要内容，同部署、同督查、同考核。二是按照省委省政府的有关要求，依据环保部发布的《排污许可暂行管理暂行规定》，结合河南省实际，制定印发了《河南省排污许可证管理实施细则》（豫环文〔2017〕302号），对河南省排污许可证发放范围、排污许可证内容、申请与核发技术规范、实施与监管等作出详细规定，逐步建立完善的河南省排污许可制度。三是采取措施积极推动河南省排污许可证的核发。组织宣传培训，召开针对全省排污许可证核发人员、企业人员的多个行业技术规范培训;在核发过程中，召开针对全省核发人员的集中答疑会;为提高审核效率和质量，结合前期审核的经验，提出了“四集中”的审核方法，在企业提出申请受理后，由牵头核发部门协调涉及审核部门，集中时间、集中地点、集中人员、集中审核，共同审核把关等。在以上措施的保障下，截至2017年12月31日，河南省14个行业共完成核发960余家排污许可证的核发，完成了2017年排污许可证核发任务。

3 推进排污许可制改革面临的主要问题

一是法律支撑亟待加强。目前，环保法、大气法和水污染防治法对排污许可规定过于原则，国务院尚未出台排污许可条例，因此对于违反排污许可证排污等重大违法行为没有具体规定，对作为落实排污单位治污主体责任的自行监测制度、污染台账管理制度均未进行规定，严重制约排污许可制度的实施。

二是环境监管规范化水平有待提高。排污许可既是企业守法的准则，也是环保部门执法的边界。目前，依证执法尚需在执法程序、执法规范等方面进一步统一明确，对照排污许可证提出的企业排放总量和自行监测、记录报告等主体责任落实等方面，现有执法手段和监管能力尚有待提高。此外，基层环保执法人員能力和水平还不能满足精细化管理的要求，因此对许可证执行情况的执法检查难以有效开展。

三是制度整合衔接仍需加快推进。目前，制度衔接整合方面的顶层设计已比较明确，但在实际操作和改革落地方面，仍存在一些问题。在与环评衔接方面，固定污染源实际排放量核算方法尚未达成一致，可能导致排污许可接不住环评要求的情形。自行监测、环境统计、监管执法、行业特征污染物管理等方面存在利用共享的排污许可证数据进行管理，但对企业监管的结果不能反馈排污许可信息平台的普遍问题，管理没有形成闭环，不能很好地形成合力。

综上所述，排污许可制是固定污染源管理的核心制度，对改善环境质量、提升环境管理水平有重要作用。2017年作为排污许可制改革的元年，在制度建立、配套文件完善、许可证核发方面得到了发展，为整个制度的完善、成熟奠定了基础。总体来说，目前，排污许可总体还处在整个制度发展的初期阶段，距离实现固定污染源的“系统化、科学化、精细化、信息化”的“一证式”管理，还有大量工作要做，需要国家和地方各级环境保护主管部门的共同努力，推进排污许可制的发展。

参考文献：

[1]孙钰.实施排污许可制度促进提升环境质量[J].环境影响评价，2018（1）：23-25.

[2]孙佑海.如何完善落实排污许可制度？[J].环境保护，2014（14）：17-21.