推进洞庭湖生态环境整治的经验与思考

潘碧灵 彭晓成

摘要：抓好洞庭湖及其水系的治理，对确保长江流域生态安全和防洪安全具有十分重要的作用，应将洞庭湖生态环境修复治理上升为国家战略，成为长江经济带发展战略的重要组成部分，坚持引水、蓄水、活水、清水、防水、节水“六水”联动，加强水陆统筹、建管并举、综合施策、系统治理，推动依法治湖、协同治湖、综合治湖、科学治湖，坚决打好洞庭湖保卫战，努力建设大美洞庭和全国大湖流域生态文明建设示范区。

关键词：长江大保护；水环境治理；水生态修复；洞庭湖

中图法分类号：X52 文献标志码：A DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2018.0404

习近平总书记强调，要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护、不搞大开发，坚持走生态优先、绿色发展的道路。长期以来，洞庭湖与长江唇齿相依、相互作用，江湖关系十分复杂，尤其是三峡工程建成运行后，这种复杂程度加強，加之城镇化、工业化、农业现代化的不断推进，洞庭湖水环境形势日益严峻，水生态问题日益突出。

1 洞庭湖基本情况

洞庭湖地处长江中游荆江南岸，地跨湘、鄂两省，是我国第二大淡水湖，天然湖泊面积2 625km2，流域面积26.3万km2。洞庭湖生态经济区覆盖湖南省岳阳市、常德市、益阳市及长沙市望城区和湖北省荆州市33个县（市、区）。作为长江流域重要的调蓄性湖泊、生态净化池（前置库）和亚洲最大的内陆湿地，洞庭湖在调节长江径流、维护生态平衡、保护生物多样性等方面具有不可替代的重要作用，素有“长江之肾”之称。

（1）自然环境状况。洞庭湖东、南、西三面为山脉高地，北部为平原水网地区。湖区四季分明，降水充沛，生物资源丰富，有水生高等植物311种，浮游动物90种，底栖动物67种，鱼类113种，鸟类216种，水生哺乳类动物22种，其中有中华鲟、白鲟等国家一级、二级保护动物48种，国家一、二级保护植物30多种，是国家重点保护野生动物江豚和麋鹿的栖憩地。

（2）经济社会发展情况。洞庭湖区位于长江黄金水道与京广交通动脉交汇处，具有承东启西、连南接北的独特区位优势。2016年区域（湖南部分）常住人口约1 692万人，地区生产总值为8 145.4亿元，三次产业结构为12∶46∶42，人均地区生产总值4.8万元，公共财政预算收入705.05亿元，城镇化率50.3%。洞庭湖区自古以来便是“鱼米之乡”和“天下粮仓”，是我国重要的大宗农产品生产基地、最大的水稻产地、商品粮调出地和畜禽水产养殖基地。工业方面初步形成了食品加工、石化、纺织、林纸等支柱产业。近年来，商贸物流、交通运输、生态旅游等现代服务业发展迅速。

（3）水资源情况。洞庭湖总蓄水量167亿m3，南汇湘、资、沅、澧四水，北纳松滋河、虎渡河、藕池河、华容河（1958年建闸控制）四口分泄的长江洪水，东接汨罗江和新墙河水，由城陵矶注入长江，见表1。1956—2013年多年平均入湖水量为2 759亿m2，其中四水来水1 655亿m2，荆南三河年均来水846亿m2，区间来水288亿m2。但径流量年内分配不均，季节性水位变化大，多年最大水位变幅达18.77m。汛期蓄水量、湖面是枯期的10倍、5倍以上。

2 洞庭湖区水环境存在的主要问题

洞庭湖的江湖关系十分复杂，在国内乃至世界都十分罕见。近年来，由于三峡水库建成运行，江湖关系更加错综复杂，加之城镇化、工业化、农业现代化的不断推进，洞庭湖水环境形势日益严峻，水生态问题日益突出，水流不进、流不动、留不住、污染重等问题相互交织，严重影响了湖区生产、生活和生态用水安全。

2.1 洞庭湖入流减少、出流加快，导致水资源短缺

长江上游控制性水库群建成后，江湖关系变化带来的“水少”问题日益显现。据统计，20世纪50年代，长江入湖水量年均约1 331.6亿m3，但自2003年至2012年的10年间，年均入湖水量仅490亿m3，衰减幅度达63.2%，其中枯季（10月至次年3月）入湖水量从500亿m3减少至80亿m3，减少了80%以上，见表2。另一方面，上游控制性水库建成运行后，长江中游河道清水冲刷下切，平均纵向深度达2.1m，洞庭湖出流加快，9—10月份湖区水位消落加快，提前进入枯水期。枯水期间洞庭湖成为“地上悬湖”，低枯期水域面积仅500km2左右，蓄水量不足20亿m3。

2.2 环境排量增加、容量下降，导致水污染加剧

湖区人口相对密集，生产、生活污染负荷重。据统计，2016年，湖区化学需氧量排放34.56万t，总磷0.52万t，总氮28.26万t，加上湘、资、沅、澧四水及长江三口输入污染负荷。近年来，洞庭湖水环境质量不容乐观，湖体Ⅱ-Ⅲ类水质断面基本消失，长期维持在中营养水平。根据监测，2015年，洞庭湖11个省控断面中，V类水质断面10个，IV类水质断面1个，总体为轻度污染，主要污染因子为总磷，年均浓度为0.112mg/L。

在导致污染的诸多原因中，农业面源污染问题最为突出，对洞庭湖总磷、总氮的贡献率已超过70%。种植业化肥施用量每公顷超过400kg，高出国际标准1倍，农药施用量高出全国平均水平20%。区内年生猪出栏约2 000万头，部分养殖场粪污治理未到位。投肥养鱼问题较为严重，高峰时每亩水面年投肥量接近500kg；其次是城乡生活污染，尤其是乡镇生活污染治理率相对偏低；同时，湖区工业污染治理也还存在不少欠账。

2.3 水体流动不畅、水质下降，导致水生态脆弱

由于水量锐减，加上淤塞严重，垸内原本四通八达的水系被切断，造成水体流动性差，部分河湖、沟渠、塘堰大部分时间一潭死水，黑臭水体现象严重。部分内湖、河段爆发蓝藻水华生态灾害的几率增加，水生物多样性下降。因湖区特有的季节性水文节律发生变化和水位下降，过去10年间，洞庭湖区湿地面积减少了24万亩，湿地功能呈现退化、萎缩趋势。

2.4 工作基础薄弱、协调同步治理机制尚未建立

部分领导干部还停留在过去的传统和惯性思维上，生态优先、绿色发展的意识和能力还适应不了新时代的新要求，“本领恐慌”问题较为明显。基层工作人员不足，能力偏弱，小马拉大车的问题严重，难以适应日趋繁重的工作任务和要求。先进适用技术研发与示范推广不够，可靠的管理经验少，地方政府、企业难以抉择。同时，跨流域、跨省域、跨部门综合治理还存在不协调、不统一的地方。

3 洞庭湖生态环境整治开展的主要工作

为保护“母亲湖”，湖南省历来高度重视洞庭湖保护和治理工作，尤其是党的十八大以来，全省各级各有关部门进一步提高政治站位，牢固树立“绿水青山就是金山银山”的思想，认真贯彻习近平总书记长江经济带“共抓大保护、不搞大开发”和“生态优先、绿色发展”的指示精神，把生态环境修复治理摆在突出位置，始终做到思想上高度重视、认识上高度统一、行动上高度自觉，直面问题，动真碰硬，纵深推进洞庭湖生态环境修复治理工作。

3.1 加强组织领导，层层落实整治责任

湖南省委、省政府成立高规格的洞庭湖生态经济区建设领导小组、生态环境保护委员会等组织领导机构，建立省、市、县、乡、村五级河长制，省委、省政府先后多次召开专题会议研究部署洞庭湖整治工作。2017年11月，召开省、市、县、乡、村五级干部电视电话会议，就洞庭湖生态环境专项整治工作进行再动员、再部署、再推进、再落实。2018年5月，又召开了总河长暨洞庭湖生态环境综合治理会议，湖南省委书记杜家毫、省长许达哲明确要求认真落实习近平总书记在深入推动长江经济带发展座谈会上的重要讲话精神，坚决打好洞庭湖生态环境保卫战。并将洞庭湖生态环境保护工作纳入对市州党委、政府和省直有关部门绩效考核、环境治理奖励，有力推动了各级各有关方面积极作为、主动作为。

3.2 做好顶层设计，科学谋划综合整治

为实现湖区社会经济又好又快发展，2014年湖南、湖北省政府联合报请国务院批复了《洞庭湖生态经济区规划》。2015年以来，根据新的形势和要求，湖南省会同湖北省编制了《洞庭湖生态经济区水环境综合治理实施方案》，突出将生态环境整治作为洞庭湖区生态经济区建设的重中之重。

2017年，湖南省出台了《湖南省洞庭湖生态环境整治三年行动计划实施方案（2018-2020年）》，明确以“四个全覆盖”（黑臭水体治理全覆盖、畜禽养殖粪污处理全覆盖、沟渠塘坝清淤全覆盖、湿地功能修复全覆盖） “三个提高”（提高城乡生活污水和垃圾处理率、提高农村安全饮水普及率、提高血吸虫防控率）为抓手，深入推进生态环境专项整治三年行动计划，构建湖区生态环境修复治理的新格局。

3.3 注重转型升级，积极推动绿色发展

近年来，按照“生态优先、绿色发展”的要求，湖区坚持破除旧动能和培育新动能并举，相继关闭了一批“两高一低”的生产企业，进一步加大了绿色生态产业扶持力度。如益阳市按照疏堵结合的方式推动竹凉席加工企业整治整合，关停575家污染严重、工艺落后的企业，整合后引导进入凉席工业园集中发展，既有效改善了区域环境质量，又有效延续了传统产业发展。结合农业供给侧结构性改造，益阳南县推广“稻虾共生”生态种养30万亩，南县小龙虾获批为中国地理标志保護产品，小龙虾综合产值跻身全国前三强，化肥施用量减少30%左右，起到了良好的社会、经济和环境效益。

3.4 持续攻坚克难，强力推进中央环保督察整改

2017年7月以来，按照中央环保督察反馈意见和整改方案，湖南省委书记、省长先后21次主持召开与中央环保督察整改工作有关的会议，9次深入整改一线调研督导，20次对环保督察整改工作做出批示，督促地方加快解决突出环境问题。各地坚持高位推进，集中资源，倒排工期，全力推进整改攻坚，加快解决了一批长期未得到有效解决的突出问题。

3.5 突出问题导向，扎实推进五大专项整治行动

针对洞庭湖区突出环境问题，从2016年到2017年，按照“省协调、市为主、谁主管、谁负责”的原则，湖南省在湖区深入推进了沟渠塘坝清淤增蓄、畜禽养殖污染整治等五大专项行动，省财政筹措22.25亿元支持专项行动实施。截至2017年底，累计疏浚沟渠4.3万km，整治塘堰2.4万口，退养畜禽养殖场8 678户361万m2，清理网箱15 527口65万m2，清理矮围网围124处35万亩，清理河湖岸线4 613km垃圾38万t，排查整治工业企业2 860家，关闭426家，整改367家。基本实现了洞庭湖矮围网围全部拆除，禁养区畜禽规模养殖全部退出，天然水域投肥养殖全面禁止。同时，持续推进农村环境综合整治，湖区南县、津市等16个县市区，1 938个村完成农村环境综合整治现场验收，29个省级及以上工业聚集区全部建成污水集中处理设施，县级以上城镇实现生活污水、垃圾收集处理设施全覆盖。

3.6 坚持修养生息，着力加强区域生态保护和修复

按照国家要求划定了生态保护红线，对东洞庭、西洞庭、南洞庭3处国际重要湿地，4处国家级自然保护区，22个国家湿地公园，11处国家级水产种质资源保护区等实施了最严格的保护，湿地保护率达76.04%，重点推进了自然保护区杨树清理、违规采砂打击、内湖保护等工作。通过努力，洞庭湖区湿地自然保护区核心区7.99万亩杨树全面清理到位，清理采砂运砂船800多只，所有采砂船集中停放，自然保护区全面实施禁采。同时，坚持“活水”“清水”相结合，实施了四口水系、沅江片区等六大片区河湖联通工程，使江、湖、河自然水力联系恢复畅通，有效提升了区域环境容量。

3.7 持续改革创新，加快完善治理体系

在全国率先出台省级生态文明体制改革方案。建立健全责任体系，修订《湖南省环境保护工作责任规定》，进一步明确各级党委、政府及其有关部门工作职责；加快完善生态环境损害赔偿制度。出台《党政领导干部生态环境损害责任追究办法实施细则》《开展领导干部自然资源资产离任审计试点实施方案》，制定《生态质量损害调查办法（试行）》等5项配套制度；强化经济激励。积极推进排污权交易改革，累计交易资金总额4.08亿元；加大生态补偿力度，对真抓实干成效明显的地方加大激励支持力度；加强法制保障。积极推动《洞庭湖保护条例》制定，鼓励支持常德、益阳等市州出台了地方水环境保护法规。

通过努力，2015年以来，洞庭湖水环境质量持续好转。根据监测，2016年，洞庭湖湖体11个断面中，10个断面属Ⅳ类水质，1个断面属Ⅴ类水质，主要污染物为总磷，年均浓度为0.084 mg/L，较上年下降15.7%。2017年，洞庭湖11个考评断面均为Ⅳ类水质，主要污染物为总磷，年均浓度为0.073 mg/L，较上年下降13%。同时，2017年，监测到越冬水鸟22.6万余只，较上年增加近23%。

4 明确洞庭湖整治思路和目标，加快推进各项重点任务

近年来，通过努力，湖南省在推进洞庭湖生态环境整治方面虽然取得了一定成效，但面临的问题和困难也不少。2018年4月，习近平总书记在深入推进长江经济带发展座谈会上的重要讲话，为推进洞庭湖生态环境修复治理提供了根本遵循和行动指南。下一步，湖南省将在巩固前段治理成果的基础上，继续聚焦突出问题，按照既定整治思路和目标，纵深推进各项重点任务。

4.1 整治思路

以习近平生态文明思想和长江经济带发展战略思想为指导，坚持“共抓大保护，不搞大开发”，坚持生态优先、江湖同治、远近结合、绿色发展，围绕“改善水质、修复生态、人水和谐”目标，坚持引水、蓄水、活水、清水、防水、节水“六水”联动，加强水陆统筹、建管并举、综合施策、系统治理，推动依法治湖、协同治湖、综合治湖、科学治湖，形成政府统领、部门协同、属地为主、全民参与、企业尽责、市场驱动的湖泊治理与保护工作格局，坚决打好洞庭湖保卫战，努力建设大美洞庭和全国大湖流域生态文明建设示范区。

4.2 整治目标

洞庭湖生态环境专项整治三年计划明确了水资源配置、水污染防治和水生态修复3大方面，总磷全湖年均值、自然湿地保护比例等15项具体指标。其中，到2020年，污染物入湖总量得到严格控制，入湖河流控制断面水质达到Ⅲ类及以上，洞庭湖水质总磷≤0.1mg/L，其它指标为Ⅲ类；自然湿地保护总面积达到71万公顷，90%以上自然湿地得到良好保护，见表3。

4.3 工作措施

细化落实三年行动计划问题清单和责任清单，着力落实湖区市县政府主体责任和省直部门监管责任，加强组织领导，加强协同配合，加大资金投入，加大督查考核，确保十大重点领域（全面推进农业面源污染防治、深入开展城乡生活污染治理、集中整治工业污染、加强船舶污染防治、保障饮水安全、实行沟渠清淤疏浚、推进黑臭水体治理、整顿湖区采砂秩序、加快湿地生态修复、加强血吸虫病防控）和九大重点片区（污染严重、对洞庭湖水质影响较大的大通湖、华容河、珊珀湖、安乐湖、冲天湖—马家吉河、东风湖—吉家湖、沅江七湖、黄家湖、桃花江流域等）整治任务和措施的落实。

5 洞庭湖治理相关政策建议

洞庭湖水资源、水环境、水生态的问题已经引起了党中央、国务院的高度重视，习近平总书记、李克强总理多次作出重要批示，要求加大修复整治力度，国内外媒体广泛关注，新华社内参连续报道，社会各界和人民群众反应强烈。2017年中央第六环保督察组将洞庭湖区生态环境问题列为湖南省1号问题。洞庭湖的问题，不仅仅是生态环境问题，已经成為重大民生工程、重大政治问题，必须尽快、有力、有效地加以解决。要从根本上解决洞庭湖的生态环境问题，除了湖南省主动作为外，需要沿江省市的共同努力，更多的还需要国家层面高度重视、重点支持和协调推动才能解决。

（1）纳入国家战略。洞庭湖面临的系列问题，由来已久，成因复杂。万里长江，险在荆江，长期以来洞庭湖与长江唇齿相依、相互作用，演变为极其错综复杂的江湖关系，尤其是长江上游控制性水库建成后，更加剧了这种复杂程度。抓好洞庭湖及其水系的治理，对确保长江流域生态安全和防洪安全具有十分重要的作用，应将洞庭湖生态环境修复治理上升为国家战略，成为长江经济带发展战略的重要组成部分，建立省部际联席会议制度，定期召开专题会议，对洞庭湖保护和治理重大政策、重点工程、突出问题进行专题研究，国家有关部委、相关省市、相关企业共同努力，协调联动，形成合力。

（2）完善标准法律。推动沿江各省制定和执行严于国家标准的地方水污染物排放标准，重点行业执行水污染物特别排放限值。加强洞庭湖等湖泊水环境质量评价标准研究，根据客观实际，制定更加科学的评价标准，尤其是总磷的评价标准。国家层面制定《长江保护法》，加速《渔业法》修订，启动《畜禽规模养殖污染防治条例》修订，制定《洞庭湖生态经济区环境保护条例》《洞庭湖生态环境补偿办法》等并推进地方立法。

（3）突出污染防治。支持湖南省推进洞庭湖生态环境十大重点领域和九大重点区域整治；支持湖区更多的县市区建设国家级现代生态循环农业示范基地，推动湖区成为绿色食品、有机农产品主产区；围绕“一控两减三基本”的目标，出台有机肥生产和使用补贴政策，优先支持洞庭湖县市区纳入国家畜禽养殖废弃物资源化利用整县推进试点，加快建设一批农业废弃物（畜禽粪污）、秸杆资源化处理及利用工程，支持湖区80万口精养鱼塘生态化改造。

（4）加强生态增容。支持洞庭湖区从传统的粮食主产区定位调整为生态示范区，调整湖区土地利用结构，进一步扩大生态用地比例，因地制宜加大退耕还湿，及时退出一批精养鱼塘。支持洞庭湖区65万亩湿地修复工程，加快实施国家湿地保护与恢复工程、三峡后续项目、退耕还湿、洞庭湖湿地生物多样性保护工程，将洞庭湖作为国家湿地生态补偿机制试验区。

（5）加大治理投入。生态环境治理要见成效，资金投入是关键，要用“真金白银”建设“绿水青山”。建议国家切实加大对洞庭湖生态环境治理资金投入的力度，将湖区所有县市区纳入国家重点生态功能转移支付县并不断加大转移支付力度，建立洞庭湖湿地和蓄滞洪区生态补偿机制；将“湘、资、沅、澧”四水和洞庭湖纳入国家山水林田湖草生态保护修复治理项目并给予专项资金支持；中央财政每年安排一定额度的洞庭湖治理和湿地保护与修复专项资金；中央财政每年安排一定额度专项债券用于洞庭湖治理；建议从三峡基金和三峡总公司发电收入中提出部分资金，重点支持一批洞庭湖生态环境保护与治理项目。

（6）提升科技支撐。加强覆盖水环境质量、重点污染源、生态状况的洞庭湖区生态环境监测网络建设，建立水质监测预警系统；设立洞庭湖保护和治理科技专项，集中优势科研力量，加强基础课题研究，查清污染成因，提出治理对策，尤其是总磷、总氮治理；围绕生活废水低成本处理、饮水安全保障等方面加大先进适用技术及装备研发和示范推广力度，推动精准治理、精细化管理。

Abstract： It is of great importance to properly rehabilitate Dongting Lake and its river system in order to ensure the ecological safety and flood protection of the Yangtze River Basin. It is necessary to elevate the ecological restoration and rehabilitation of Dongting Lake to a national strategy， making it an integrated component of the strategy of developing the Yangtze River Economic Belt. This paper suggests following approaches： integrating water diversion， water storage， flowing water， water quality improvement， flood prevention and water conservation； comprehensive and systematic nehabihitation both in water and on land through both engineering and management measures； promoting the management of Dongting Lake onto the track of rule-of-law，in coordination with all sectors concerned，and through comprehensive and science-based solutions.These are decisive to win the battle for the protection of Dongting Lake， and to build an ecological rehabilitation model for replication by other great lakes.

Key words： Yangtze River Protection； Rehabilitation of Water Environment； Restoration of Water Ecology； Dongting Lake