美国外国人管理的有关认识

彭云飞

美国是移民大国，其外国人管理的历史较长，执法实践丰富，形成了自己的特点。

一、外国人管理成为美国社会的重点难点问题

在美国，外国人的管理涉及多个部门，主要有美国国务院、国土安全部、司法部和劳工部等，也有一些政府委托的非政府机构参与管理，如社会慈善机构等。过去多年来，数以百万计的外国人涌入美国，对美国的政治、经济和文化的发展起了巨大的促进作用。同时也有大量的非法移民滞留美国，并滋生不少犯罪和社会问题。产生上述问题的原因是多方面的。

一是政治原因。从某种意义上讲，美国史就是一部“移民”史。美国曾经大量吸收外国移民，特别是其中的优秀人才。在里根时期，曾大赦非法移民，上百万名非法的外来移民身份合法化。这造成了重大影响，更大量的非法移民涌入美国，盼望早日成为合法的美国公民。据了解，非法滞留在美国的人数已达一千多万。

二是社会经济原因。上世纪90年代，美国与加拿大和墨西哥签订了“北美自由贸易协议”，打破了边境壁垒，相互之间的人员、货物可以更加自由地流动，促进了经济的发展。与此同时，大量非法移民绕道加拿大和墨西哥进入美国，人口走私、贩毒走私等现象不断发生，产生了不少社会治安问题。墨西哥近年来已经成为中南美洲毒品进入美国国内的主要转运站。

三是金融危机原因。全球不少地区前些年受到金融风暴的影响，中南美洲大批企业倒闭，来自这些地区的公民为寻求生存空间，大量非法进入美国打黑工、谋职业，引发了新一轮的非法移民潮。一些国际犯罪组织也利用这种机会，大肆进行有组织的人口走私和贩卖。人口走私犯罪迅速在美国各地蔓延和扩散，成为仅次于毒品犯罪的第二大问题。据美国国务院估计，每年有14500名～17500名外国人被非法走私到美国。

四是管理的问题。在美国，多个部门涉及外国人管理，特别是“9·11”以前这些部门各自为政，信息互不相通。在“9·11”事件发生后的一个月，由于信息不通，美国的移民部门居然还为已死的恐怖分子劫机犯之一阿塔颁发了美国绿卡，成为当时美国轰动一时的新闻。同样在“9·11”以前，出入境管理属于国家事务，美国的护照和签证管理由美国国务院负责，移民局则负责外国人的许可证管理和归化入籍管理。执法单位都是联邦一级的机关，执行的是联邦的法律，地方部门很少甚至根本不管这方面的问题，由于管理严重脱节，执法和管理上漏洞百出。在上世纪90年代，曾有一只普通的渔船载着上百名非法移民漂洋过海，成功在纽约地区登陆。

二、美国采取了一系列的政策措施，强化涉外管理

一是整合相关部门。“9·11”事件后，美国更加强调外国人管理的重要性，将原有的移民局、海关、运输部等有关部门合并到新成立的国土安全部，这有利于资源的统筹使用、调配，提高了行政效率。如将在边检关口、移民、海关部门的执法人员合而为一，既检查出入境人员，又检查过关货物，实现“一人多能”，提高了效率。同时，一些联邦执法部门也主动与地方的执法部门进行联系和合作，通过协调和授权，让当地的执法部门参与更多的打击行动。

二是加强研究和立法工作。針对人口走私日益猖獗的问题，美国国务院向美国国会申请了专项基金，设立了专门机构，研究全球的人口走私问题。该机构对全球各国和地区进行研究和分析，对全世界（除美国以外）各国进行打分和排名，并每年将情况向国会报告。此项措施的目的，一方面是为了标榜美国政府尊重人权以及重视打击人口走私问题，另一方面也是通过研究各国的做法为美国政府自身提供借鉴和参考。目前美国国内已经制定了相关的联邦法律，加大打击走私人口“蛇头”的力度，提出要提高违法者违法行为的成本，这也是美国立法者的一个基本原则。美国各州也陆续进行了地方相关法规的制定。

三是强化情报分析工作。针对“9·11”事件中暴露出来的各政府部门互不通信息、各自为战而导致反恐怖工作的严重失误问题，美国政府进一步强调情报分析的重要性，强调“预防重于打击”，实现资源共享，推进国际合作。如美国缉毒署对全世界毒品犯罪集团的形成和犯罪资金的流向进行深入研究，力图打破犯罪链，将毒贩和罪案拒之门外。据美国有关部门称，涉毒人员经常与恐怖分子勾结，因此要积极开展国际培训和合作，将贩毒走私拒之门外。同时美国政府的执法部门加强与交通运输部门如航空公司的联系，提前掌握和分析相关情况，在机场、口岸、边境等重点区域对入境外国旅客严加盘查。此外，美国政府根据情况分析和研判，以减少犯罪为名正在美墨边境投入巨资修建一条坚固的边境墙。

四是加大执法宣传力度。建立指纹库以及通过指纹对人员身份进行确认，是美国政府在人口管理方面的一项基本措施。美国政府实施出生地原则，即出生在美国的人自动获得美国国籍。出生证是一项重要的身份证明。正因为这样，美国政府要求出生证必须要有指纹或脚纹。同样，对后来归化入籍的人员也必须完成指纹提取后才有资格成为美国公民。美国公民在日常生活中如需要办理相关的证件或证明，都必须按照管理部门的要求进行指纹核对。如一些州的警察局核对指纹后才能出具无犯罪记录证明，一些州要核对指纹后才能办理驾驶执照，等等。“9·11”以后，美国国土安全部更加强调提取入境外国人指纹等生物特征的重要性，其目的是为了对外国人的身份进行准确的认定，严密社会管理，防止发生和及时查处案（事）件。同时美国政府加大了宣传力度，以“9·11”事件为主题在全国一些城市进行巡回展览，一方面减少国际社会对其采取一系列强力措施的不理解或者指责；另一方面培养民众的国家安全意识和自我保护意识，促使其更加积极举报违法犯罪行为。

三、总结和评价

外国人管理涉及的内容十分广泛，做好这项工作需要系统性加强诸多方面的体制机制建设。美国的外国人管理执法中的经验教训反映出一些值得思考的问题。

加强部门间协调对做好外国人管理至关重要。在全球经济深度融合、跨国犯罪形势依然严峻的情况下，有关职能部门之间加强互相协调，整合社会资源，建立适应形势需要的外国人管理体制和机制，是确保国家安全和国家主权的一项重要工作。此外，不仅是政府部门，一些社会力量也应充分挖掘，适当利用社会资源，既有助于提高工作能力，也有助于减少行政成本。

在外国人管理方面，尤其要重视加强对违法犯罪的积极防御，取得工作主动。加强国际合作和对外宣传，将打击涉外犯罪的战线向海外推进，御风险于国门之外，是美方的重要理念。通过各种形式，加强与境外当地执法部门的信息沟通和合作，阻止案件在本国境内发生，可以有效减低各类案（事）件的负面影响。

持续加大执法力度，并重视运用科技手段加强人的管理。有关人员指纹库的建设是一项基础性的工作，对有不良记录的人员应当留取指纹。同时建立必要的数据共享和联动机制，加强与交通运输部门的工作协作，完善提前介入管理的手段，在机场、码头、车站等流动性较大的地方有重点地加大对人员的盘查力度，加强研判分析，也有助于防范和及时打击犯罪活动，不让移民和外国人犯罪形成气候。