地方智库与政府沟通不畅的原因及对策

张会恒 石旭斋 刘士栋

摘要：[目的/意义]智库与政府沟通不畅、体内循环多、成果转化少是制约智库建设的重要因素，解决这一问题能够有力促进中国特色新型智库建设水平的提升。[方法/过程]本文主要采用深度访谈法和经验总结法，对党委政府政研室、党校、社科院、高校智库、民间智库进行座谈和电话访谈加以研究分析。[结果/结论]通过分析发现，沟通问题、沟通载体、沟通渠道、沟通语言和沟通人员5个因素导致了智库与政府沟通不畅，相应提出解决问题的5点对策建议。

关键词：决策咨询 沟通渠道 沟通不畅 智库联盟

分类号：C932.6

DOI： 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2018.05.07

1 引言

自从2013 年习近平主席提出要建设“中国特色新型智库”后，中国特色新型智库在政府的许多重大政策决定中发挥着越来越大的作用。然而，由于诸多原因，仍然存在着“智库与政府沟通不畅、体内循环多、成果转化少”的问题，这一现象受到学、政两界的广泛关注。为此，我们走访了安徽省省委政研室、省政府经济发展研究中心等政府智库，以及省发改委的经济研究院、省经信委的工业与信息化研究院、省现代农业发展研究中心等行业智库和民间智库。同时，我们还通过访问、会议交流和电话访谈等途径访谈了省内外高校智库和社科院及党校智库，通过调研，得出以下原因分析及对策建议。

2 问题与原因

智库与政府沟通机制的良好运作是增强智库政策转化力的根本途径。然而，在智库与政府沟通过程中，却存在以下5个方面的问题，制约了沟通机制的构建。

2.1 沟通“问题”存有偏差导致的智库成果体内循环多、政策转化少

智库与政府的沟通始于问题，智库针对党委政府所关切问题进行研究。一方面，由于部分地方党政层面对决策咨询重要性认识不足，例如，某社会智库主动向某省政府厅局提出自费就其系统内普遍存在的某一问题进行调研分析并提出解决方案，被以“扰乱工作”为由拒绝；对智库建设的推动还停留在宏观政策层面，缺少支持智库发展的关键性、实质性举措，这些使得决策咨询的需求不旺，对需要解决的“问题”和智库沟通的少。另一面，由于智库与现有的科研机构运行体系不兼容，在成果评价体系等方面不接轨[1]，智库主动和党政部门沟通“问题”的能力和愿望不足，从而导致智库和政府就需要解决的重大问题在认识上存在偏差，智库往往寻找不到“真”问题[2]。政府常常依靠熟人和圈子找决策咨询专家，智库依靠自身有限信息来满足党委政府的决策需求，双方之间存在信息不对称、供需不匹配、产品不对路等问题。从而导致智库成果体内循环多、政策转化少。某省经济发展研究中心部门负责人抱怨，他们很多花费数万元进行调研写出的研究报告，或递送不到领导手中或得不到批示而束之高阁。其他非政府背景的智庫成果的转化率更可想而知了。因此，构建智库与政府沟通机制的首要任务就是要保持两者关注点的一致性，以此协调供求偏差。

2.2 沟通“载体”质量不高导致政府与智库间互不信任的恶性循环

智库与党委政府能够良好沟通的关键是智库成果质量的高低。但是，目前智库成果总体质量不高。追逐热点、浅尝辄止的多，系统研究、深入分析的少；依据二手资料的经验性研究多，依据翔实一手资料的规范性研究少；针对当前政策的阐释性成果多，针对未来趋势的引领性成果少。智库成果质量取决于智库研究队伍的数量和质量、研究经费的充裕度和来源渠道以及智库的运行机制和评价机制等。但是，在当前传统的学术研究机构向新型智库转型的过程中，以上问题都没有得到很好的解决。比如智库人员专职的少、兼职的多，行政人员偏少、研究人员偏多；评价制度中，激励学术研究的政策多、激励应用研究的政策少；参与学术会议多、参与党委政府活动的机会少等，这些导致智库研究成果过于理想化、可行性低、针对性不够，也会逐步形成党委政府对智库建言议政的能力产生不信任感的局面，从而导致成果转化少。反过来，智库人员因成果很少被采纳或政府课题结项时往往被“批评”，而更愿意做学术课题（出版学术论文和专著就能顺利结项），不愿做政府的课题，也不愿主动和政府部门沟通，从而形成恶性循环。比如，本人所在的智库近两年被省部级以上领导批示或内参选用的30余篇政策建议中，大多是围绕精准扶贫、生态建设、金融风险等国家关注的重大问题在本省落实中出现的问题及解决办法，以及围绕本省区域发展，产业成长等方面的重大发展战略而在充分调研的基础之上撰写的。建议报告找到了“真问题”，而且作者集中在少数智库人员身上，说明形成了良性互动；但是我们大多政策建议或因找到的是“伪问题”，或因语言表述等问题而得不到采纳，从而形成党政领导或党委政府部门对智库的偏见，以及智库人员对党政部门不采纳的不理解或抱怨，从而形成双方互动的恶性循环。

2.3 沟通“渠道”不足导致政府“问题下达”和智库“建议上达”阻梗

智库与决策机构之间的沟通有两种方式，即直接的双向沟通与间接的单向沟通。当前，大多数智库与决策机构之间的沟通是间接的单向沟通，即主要通过建立多渠道、多形式、多载体的智库成果信息报送和传播机制，充分利用新媒体和新闻发布会、座谈会、论证会、智库论坛、蓝皮书等多形式和载体进行智库成果宣传、推介，打造应用对策研究的知名品牌，增强智库成果的政策影响力。而对问题信息的获取，一方面智库缺少专门的“问题”收集分析人员和成果转化推送人员；另一方面智库专职研究人员积极主动从各种官方渠道整理、分析“问题”以及成果推广的动力和精力也不足，导致当前很多智库研究“问题”的获取和研究成果的推送遇到阻梗。目前存在的不少智库产品与党政需求的匹配度不高，存在优质产品供给不足和低端产能过剩并存现象，部分智库苦于找不到产品输出接口，智库不能够有效地嵌入政策研究或决策系统，正是政府“问题下达”和智库“建议上达”阻梗的表现。以某省为例，在“问题下达”方面，除了通过每年定期的公开招投标课题如“省经济社会发展重大课题” “省委领导圈定课题”等少量几个课题外，就是直接交给党委政府智库的任务，其他智库很难直接获得为省委省政府重大决策提供咨询服务的“真问题”。在“建议上达”方面，某省几个主要的智库成果上报渠道因缺少高质量的成果而停止报送或很少报送，而众多的智库特别是高校智库却因找不到报送渠道而求助于私人交情。现存的众多报送渠道，或因级别不够不能真正起到报送渠道的作用（如各高校的内参渠道），或因需要经过办公厅、秘书处等机构甄别筛选而难以直接上达。安徽省委宣传部作为2016年认定的10个省级重点智库和5个培育智库的管理部门，2107年、2018年连续两年组织开展“部门出题+智库解题”活动，由党委政府相关部门提出需要智库研究的课题，在资料、数据、调研等方面给予智库支持，并参与课题结题、使用研究成果；智库整合研究资源专心做研究；宣传部负责收集课题、分配课题、制定激励课题研究的政策，并把研究成果推送给有关领导和部门，在解决供需信息不对称和成果运用问题上取得显著成效。

2.4 沟通“语言”存在差异导致的智库成果信息传递过程受阻

智库成果的语言表达方式和文章结构往往和党委政府的表达方式存在较大差异。在语言表达习惯上，智库特别是高校智库往往采用理论性、专业性较强的学术语言，而政府则期望智库运用简单明了、通俗易懂的语言表达；智库倾向于直接的问题揭示性表達，而政府则倾向于间接的问题描述性表达；智库的语言强调逻辑性、严谨性和准确性，而政府倾向于口号式、易记式、形象式的表达。在篇章结构上，有些智库成果往往套用学术论文的结构，而政策建议类智库主要有问题—原因—对策、建议—理由、情况—问题—对策等结构，与学术论文结构有很大的区别。但是，很多研究人员习惯于学术语言和结构表达，对语言和结构的转换不适应。这种语言表达上产生的偏差会导致信息传递进程缓慢，智库成果使用效率低下，智库与政府沟通机制的“信息传递”过程受到阻碍[3]。例如，很多智库成果往往洋洋洒洒用学术语言写了很多重要意义、理论基础或文献分析甚至构建模型，最后所提建议却不知所言。很多数万字甚至十几万字的研究报告，难以改写成二三千字的政策建议。现在地方党委政府官员的理论水平逐步提高、对实际情况了解更加深入、掌握的信息量也很大。但是由于领导工作繁忙，需要阅读的材料又很多，因此到领导手中建议一般两三页纸，建议越长被领导看到和采纳的机会越少。某智库专门聘请有经验的人员对智库人员的成果，特别是有价值的学术成果进行语言等改写，其推送的智库成果的采用率就明显提高。

2.5 沟通“人员”缺失导致寻找“问题”偏差及智库成果推介不力

大多智库人才结构不合理。一是智库研究人员学科范围较为单一，多侧重在人文社科类的经济和政治体制相关领域，自然和工程技术类背景人才稀缺。二是部分智库科研人员专业能力较低。在我国一些体制内智库中经常会迫于行政压力安排一些学历低、综合研究能力弱的从业人员进来。三是党委政府、决策部门与各类智库之间人员流动、资源共享等存在体制障碍。不仅党委政府、决策部门及各类智库彼此之间的人员流动几乎不可能，甚至彼此之间在项目研究过程中的人员共同参与、信息交流等资源整合与利用方面都有困难。四是我国智库以研究人员为主，缺少行政人员，更谈不上像西方智库那样，一个研究人员配备多名行政人员，特别是配备用于和政府、媒体沟通的人员和智库成果推介人员。例如，2012年，美国战略与国际问题研究中心（CSIS）共有全职人员294人，其中，总裁1人、研究员73人、项目职员63人、访问学者27人、行政职员47人、现场咨询师6人、实习生80人，职员占比66%。美国知名智库布鲁金斯学会（Brookings Institution）拥有300名专家（其中全职100名）、200位职员，职员占比67%。而我国地方智库大多专职研究人员在10人左右，而行政人员大多为1～2人。而2015 年 8 月完成民非注册、建设比较成功的江苏紫金传媒智库，目前拥有55人，也只有1位专职运营总监、1 位专职国际事务助理和 2 位兼职行政人员，职员占比7.3%。

3 对策建议

我们认为，“智库与政府沟通不畅”是因，“体内循环多、成果转化少”是果，智库与政府沟通不畅既有智库方面的原因，也有政府方面的原因； 既有沟通渠道少的问题，也有沟通人员少的问题。因此，提出以下建议供参考。

3.1 将智库咨询在决策中的地位法制化和制度化

党委政府非常重视决策的专家咨询制度，但尚未形成法制化、制度化的决策咨询和决策论证机制，尤其是基层党委政府的领导和部门普遍缺乏积极主动的智库成果利用意识。为此，需要通过法规制度把党委政府对智库成果的潜在需求制度化，解决需求不足和需求得不到满足的问题。要完善规章制度，从制度上赋予智库更大的决策知情权、决策介入权、政策评估权与智力报偿权；要建立重大决策问询制度，建立智库采纳制度以及决策机构对智库成果的回应机制，形成政府与智库间的良性沟通；党委和政府相关部门编制年度经费预算时，可根据工作需要适当安排决策咨询成果购买经费，将智库决策咨询研究成果纳入采购范围和购买服务指导性目录，引导智库市场有效供给。

3.2 以高质量的智库成果不断提升智库与政府沟通的良性互动

智库要以高质量的智库成果不断提高决策部门对智库的信任度和认可度，进而形成智库与政府沟通的良性互动局面。主要强调以下5点。一是提升智库的专业化程度，准确定位智库的特色和研究重点。理论研究、战略决策、应用研究与对策研究之间是相辅相成，缺一不可的，在一定的条件下，四者又是可以互相转化的。综合性高水平智库可以四者兼顾，但对于一般地方性智库而言则要有所侧重。二是强化智库成果的品牌意识。品牌是智库发展的核心和灵魂。要打破智库研究水平普遍不高的困局， 智库亟需制度改革，打造稳定、专业化的研究队伍。使智库由综合化发展阶段向专业化发展阶段前进，并进一步向品牌化发展阶段迈进。三是积极主动与决策部门进行沟通。智库应主动与决策部门建立一种常态沟通机制，了解掌握其需求，增强研究和建议的准确性和可信度。四是以创新体制机制促进协同创新。智库必须在体制机制上有所突破，建设跨学科、多主体的研究平台，实现文理之间、高校之间、校府之间的有机融合，使不同的研究主体围绕共同研究的问题开展高水平的研究。五是优化智库人员结构。一方面，增加智库与党委政府信息沟通人员和成果推广人员数量。另一方面，要探索建立中国特色“旋转门”机制。拓宽智库与决策部门交流、联络、合作的渠道，提高智库研究成果的针对性和可操作性，并把研究成果通过各种形式主动、积极地渗透到有关决策部门中去。

3.3 建立以省级层面智库联盟为平台的沟通主体

由省委宣传部、省委政策研究室或省政府发展研究中心等部门牵头组建省级智库联盟。该联盟比起单个的智库可以在以下几个方面更有利于与决策部门的沟通。一是有能力推进智库研究人员与政府部门人员之间的双向流动。比如，把政府工作人员到相关智库挂职作为职务晋升的重要条件之一，夯实政府工作人员的理论基础，增强其决策的科学性。同时，引导智库人员在政府部门或企业挂职锻炼，增加其在决策需求方的实际工作经验，有助于增强其智库研究成果的战略性、针对性和可操作性。二是能够建立统一省级服务平台。 需求库平台为各级各类智库开展决策咨询提供需求信息和研究问题的方向性指引；信息库平台为开展智库研究提供政策信息和数据信息等支持；专家库平台综合反映各领域专家学者基本信息，有助于决策部门选出专家，也有利于智库之间的协同创新；成果库平台集中汇总智库研究成果，特别是储备性研究成果，有利于满足党委政府的应急需求。这些平台不仅有利于政府与智库的互信和沟通交流，也有利于解决单个智库解决不了的其他问题。三是建立智库与决策部门间的常态化沟通与成果报送机制。建立全省智库成果收集整理、审核报送、成效反馈制度，汇编智库成果专报，定期报送省委省政府，拓宽成果应用转化渠道， 提高转化效率。实现“问题下达” “建议上达”的良好互动关系，也避免多头报送良莠不齐的智库成果，导致不利于政府在“信息海洋”中对智库成果进行筛选、甄别。探索建立“绿色通道”，确保具有决策参考价值的政策咨询、对策建议快捷传递。四是整合各类智库研究资源，形成研究合力，开展联合攻关，为党委政府推送智库研究精品成果。

3.4 创新智库与党委政府直接双向的沟通渠道

目前，智库与党委政府的沟通方式有官方沟通和私人沟通，有正式的沟通和非正式的沟通，也有直接的双向沟通与间接的单向沟通。总体看，目前以官方沟通、正式的沟通和直接的双向沟通为主，私人沟通、非正式的溝通和间接的单向沟通为辅。但是，前者作用的有效发挥还有很大的提升空间。因此，高校智库和民间智库可以以党委政府智库和媒体智库做中介，以及直接和地方政府合建智库的方式开展与决策部门的直接双向沟通。一是发挥政研室、发展研究中心等在智库与政府沟通中的中介作用。一方面，政策研究机构通过编辑报送内参等方式，把经过筛选和认可的智库研究成果报送领导参阅，发挥质量把关作用以及直接、适时送达相关领导的作用。另一方面，解决智库成果被决策者认可之后吸收、转化以及未被直接批示成果的间接转化问题。二是发挥媒体在智库与政府沟通中的中介作用。资深媒体人往往对政策的把握比较准，对政府关注点和社会热点、难点有极强的敏锐性。因此，更能找到领导的关切所在，更能发现一些问题并推荐给智库加以研究，也能很好地把智库成果用适当的方式和语言推向政府和社会。三是智库与地方党委政府合建智库。一些智库和地方政府合建研究该地区或该行业的智库，能很好地解决智库和政府沟通中存在的问题；也有一些智库和政府的职能部门共同研究一些问题，双方发挥各自的优势，取长补短，也起到很好的作用。

3.5 智库成果转化形式多样性和采用时间的滞后性应当得到认可

智库参与党委政府决策的方式多种多样。例如，参与党委政府制定政策及决策的调研、座谈会，向党委政府提交政策建议，参与起草政策法规，接受媒体采访引导舆论和阐释政策，以及通过发布研究报告间接影响决策等，其智库成果的转化形式也多种多样，例如，智库提出的概念、理论、措施被政策文件直接和间接采纳，智库的研究成果引起大众传媒的注意，进而引起决策者的注意等。同时，有些前瞻性的研究往往并不能得到决策部门当时的采纳，若干年后证明专家建言的正确性或适当条件下被政府采纳。因此，不能仅以领导当时的批示作为成果采纳多少的唯一判断依据，也要认可非显示化和非短期显示的智库成果。

参考文献：

[1] 汪锋. 提升我国高校智库决策影响力的制度设计：基于制度经济学视角[J]. 高教探索， 2016（10）： 37-42.

[2] 张述存. 地方高端智库建设的现状、问题与前瞻[J]. 社会科学文摘， 2017（8）： 5-8.

[3] 张田， 刘吉林. 试论高校智库与政府良好沟通机制的构建：基于彼得·德鲁克的知识型管理沟通理论[J].当代教育科， 2017（12）： 79-82.

[4] 刘西忠. 政策研究机构：智库对接决策的重要枢纽络[EB/OL]. [2018-01-18 ]. http：//skpj.cssn.cn/xspj/jgpj/201801/t20180119_3822479_1.shtml.

作者贡献说明：

张会恒：规划和梳理论文选题、框架、思路，论文撰写；

石旭斋：论文修改、完善和规范；

刘士栋：资料收集整理，参与调研。

Abstract： [Purpose/significance] Miscommunication between the local think-tank and the government， more internal circulation， and less transformation of results are the important factors restricting the construction of think-tanks. Solving this problem can effectively promote the improvement of the construction of new think-tanks with Chinese characteristics. [Methods/processes] This paper mainly uses in-depth interviews and empirical methods to conduct research and analysis on the party committee governments policy research office， party schools， social science academy， university-affiliated think-tanks， and folk think-tanks. [Results/conclusions] Through analysis， it finds that the miscommunication between the local think-tank and the government is caused by five factors， including communication problems， communication carriers， communication channels， communication speech and communication personnel. Then， it proposes five countermeasures to solve the problem.

Keywords： decision-making consultation communication channel miscommunication think tank alliance

收稿日期：2018-08-19 修回日期：2018-09-20 本文责任编辑：吕青