《南京市建设工程文件归档与档案移交规范》的制定及解读

张娟 李姝雨

为加强建设工程档案的管理，统一全市建设工程文件的归档范围和档案整理、移交要求，南京市城建档案馆制定了《南京市建设工程文件归档与档案移交规范》（以下简称《规范》），经南京市质量技术监督局2017年第3号文批准发布为地方标准，并于2017年12月15日正式实施。

一、制定背景及意义

随着城市建设进程的推进，不断增加的巨大建设体量同期形成了大量的建设工程文件。这些建设工程文件体现了工程实体的质量状况、项目管理的过程控制情况，对其进行归档留存具有极其重要的意义。与此同时，随着《建筑工程施工质量验收统一标准》（GB 50300-2013）和《建设工程文件归档规范》（GB/T 50328-2014）等一批建设工程、建设工程档案的国家标准、行业标准的完善，社会逐步加大了对建设工程文件形成和管理工作的重视，建设工程文件质量得到了显著提升。

但在国标、行标的具体执行过程中，仍然出现了一些不能完全适用地方实际情况的问题：一方面，随着建设行业特殊材料、特殊设备、特殊工艺、特殊技术的不断出现，建设工程档案的归档范围需要随之更新和调整。另一方面，随着信息技术的发展，特别是工程建设和管理的计算机化，建设工程文件的存储介质与管理方式发生了巨大变化，产生了大量的电子文件。电子文件作为信息化的产物、信息共享的对象和数字档案馆甚至是智慧城市的数据支撑，必须得到协同管理。

因此，《规范》的制定无疑具有极其重要意义：1.标准的制定是积极贯彻《江苏省“标准化+”行动计划》，推动标准化建设与城市发展各领域、各层级的深度融合，是提升城建档案公共服务能力、保留城市记忆、促进档案工作现代化的重要内容。2.在建设高速发展的时期，对大量形成的建设工程文件进行科学化管理与归档将为城市规划、建设发展提供重要技术支持。3.在全市城建档案实行分级管理的管理体制改革背景下，各区域城建档案馆在移交内容、要求及整理方式上存在差异，亟待一部统一的标准规范。4.建设行业新材料、新工艺不断出现，工程项目建设管理流程深度变革，由此产生了新的建设工程文件，特别是工程设计、施工和管理的技术革新，形成大量的电子文件。文件的归档移交内容以及对不同文件类型的管理对策均应及时更新。5.全国大部分同类型城市在该领域都已制定了规范标准。南京作为“一带一路”节点、长三角中心城市，填补该类标准空白对建设数字档案馆甚至智慧城市的创建均提供了重要支撑。

二、编制依据

《规范》的编制在形式上完全按照《标准化工作导则第1部分：标准的结构和编写》（GB/T 1.1-2009）的要求进行编写，保证标准形式的规范性。起草内容上始终以《建设工程文件归档规范》（GB/ T 50328）、《建设电子文件与电子档案管理规范》（CJJ/T 117）、《城建档案业务管理规范》（CJJ/T 158）、《建设电子档案元数据标准》（CJJ/T 187）、《房屋建筑和市政基础设施工程档案资料管理规范》（DGJ32/ TJ 143）等国家、行业标准及政策法规为依据，不违背其基本规定。参考兄弟省市先进做法，并在广泛征求意见的基础上，对主要问题和技术难点进行了反复修改，较为严谨。为保证档案业务流程的完整性，基本沿用国家标准和行业标准框架体系。但考虑国标、行标较为原则化，在具体实施时并不能完全适用于地方实际情况，本标准制定中进一步细化了國标、行标未能详尽的归档内容，如园林绿化、轨道交通等专业领域档案；增加声像档案、电子文件等内容，从整理和移交要求上增加了更加细化、更加可操作性的规定；对于国标、行标没有明确的，只有一些部门规章和规范性文件提及的，经过多年实践并联系南京地方实际，认为有必要作为文本规定的一并列入了标准，如档案副本的编制要求和声像档案参数要求等。本标准希望能尽可能全面直观地指导本地建设工程文件的归档和移交，使地方标准更加“接地气”，更贴合实际。

三、主要内容及特色之处

1.主要内容

《规范》在内容上分为六章，第一至第三章的范围、规范性引用文件、术语；第四章分类，将建设工程文件分为纸质文件、一般电子文件和声像电子文件；第五章归档与移交范围；第六章要求；附录明确了各类建设工程文件的归档内容，以及在工程文件的整理与归档、工程档案的验收与移交等一系列业务活动中涉及的表格样式。

2.特色之处

《规范》对传统存储介质形式的建设工程档案着重从便于利用和共享的角度给予深化加工指导，对归档文件的质量要求和整理、移交要求在长期实践经验总结的基础上进行了细化，对包括建设工程档案的归档内容、表格样式进行了统一；《规范》对一般建设工程电子文件和声像电子文件的归档范围和要求做了明确规定，对符合要求的一般建设工程电子文件给予足够的认可，这在一定程度上缓解了各地城建档案库房存在的空间不足问题，符合绿色发展、节约能源、提高效率的发展理念。

（1）通俗直观，目的明确，易操作

《规范》坚决摒弃闭门造车，尽量避免使用高深难懂的专业术语及表达方式，从档案从业者的工作实际出发，充分考虑到基层单位档案形成人员文化水平差异、专业不同的现状，用最通俗易懂的语言，解决最基本也最需要解决的专业问题，即使是零工作经验的新人，也可以根据本规范的指引迅速入门。出发点明确，即解决日常工作中遇到的各类实际问题。不空谈理论知识，不罗列尚未得到广泛应用的学术前沿成果，指导最基本的日常工作。例如档案整理要求中“案卷题名”的赋予，根据多年的工作经验，明确给出概括题名的具体方法；在案卷装订方面，能够结合工作实际，不一概而论，充分考虑多种可能并逐一给予解决方案。对于竣工图的编制，在对该领域相关标准的学习与政策研究之基础上，对竣工图这一重要文件的一些关键敏感问题做了明确解释。如，竣工图应具备的有效签章；编制竣工图的准则；竣工图修改的具体示例与适用条件等。

通过这种简单易行极易操作的方式，杜绝因标准过于笼统而造成整理人员难以操作，进而滋生档案整理市场行为的垄断牟利现象。

（2）紧密结合本地建设工程项目的专业特点，针对性强

《规范》以附录的列举形式对工程文件的归档内容进行了罗列，将所有建设工程按照房屋建筑工程、道路工程、桥梁工程、地下管线工程、园林绿化工程、城市轨道交通工程等类别分别列举。归档范围所列文件不仅紧密结合了本地区建设工程项目的实际运转环节和流程，更契合了省建设工程质量监督总站“工程质量验收资料软件”、市建筑安装工程质量监督站“单位（子单位）质量控制资料”、市政工程质量安全监督站“市政工程现场施工和管理用表、市政工程责任主体用表”等相关规定，所列用表均为省、市正在使用的现行用表，与实际工作无缝对接，更具专业针对性；此外，对各类建设工程文件，针对建设、设计、施工、监理单位和城建档案馆分别作出了“应接收”和“可選择接收”的指导。

（3）充分考虑信息技术的更新和发展，更具前瞻性和兼容性

向城市建设档案馆报送的建设工程档案，其存储介质可以是纸质，也可以是磁带胶片或光盘等；内容形式可以是文字图表，也可以是声音、图像、视频。需要特别说明的是作为档案保存的电子文件必须具备法律证据效力，否则不能作为档案保存。在技术条件允许的情况下，鼓励接收符合要求的电子档案。条件不具备，仍然接收纸质档案的，鼓励对纸质档案进行数字化整理，保存数字化副本，以方便检索。对于声像档案的移交，要求在现有国标、行标的基础上，在摄制设备、制作要求、保存介质上优先推行新技术的使用，更贴近当下技术发展的需要，从而有效实现工程声像档案保存利用价值的最大化。

（4）要求较为开放与灵活，不设硬性门槛，以减负提质增效为目标

对参与建设工程文件的形成、整理、归档和档案移交各有关单位的人员均有指导与规范作用，覆盖全面。鉴于各单位、人员的经济状况、专业水平、软硬件实力参差不齐，《规范》在此方面不设门槛，不硬性和隐性要求使用某具体文件信息、档案管理系统，只作合理化建议。针对可能存在的各种工作方式，无论是委托市场外包服务还是责任主体自行完成，各单位可根据实际情况选择保存或移交符合要求的存储介质或各类型文件的整理深度，绝不因此给企业增大压力。整理要求中除了常规纸质档案立卷和编目要求外，特别增加扫描要求的内容，并从提高档案查询利用率的角度对扫描分辨率、存储格式及业务流程等作了详细规定。

（5）将档案管理理念与建设工程业务环节和管理流程集成

依据各类型建设工程项目业务运转特点和管理流程，将档案管理与建设工程项目业务流程集成，实行档案管理和项目建设管理同步实施，实行事前指导、事中控制、事后审核、验收把关的全过程档案管理模式。将文件管理与档案管理视为相对独立但互有联系的整体，从形成档案质量的角度明确了文件形成环节的质量要求，从组织制度、管理方式到工作程序上实现真正的闭合监管。

（6）以附录列举形式直观指导建设工程档案的归档和移交建议

一是对各参建单位自身需归档保存的文件给出了指导性意见。二是在施工实施过程中按单位工程、分部工程、分项工程等划分级次，明确到每份施工文件，避免以往施工记录文件散存于不同阶段中难以查找或丢失的问题。三是明确了设计、施工、监理单位共有档案的归档责任主体。

当然《规范》的编制仅是标准化的核心体现，是标准化的作用和目的，标准化的完整过程除了标准编制，还表现为贯彻执行和修订标准。下一步，编制单位将依托全市城建档案工作网络体系，形成以市城建档案馆为中心，各区城建档案馆为节点、各形成和保管城建档案单位为基础的标准宣贯主体。并以年度全市城建档案工作会议及专题研讨会等形式定期组织标准集中培训。组织各有关单位档案人员到标准化执行落实较好的单位进行观摩学习，交流经验、剖析问题、查找差距，全面有效地提升标准化落实水平。