基于央行视角下的第三方支付监管研究

王娟

摘 要：随着第三方支付行业的迅速发展以及其业务规模与领域的扩张，支付行业主体日益多元化，行业格局在改革创新中加快调整，非现金支付工具快速向网络支付特别是移动支付转变，互联网支付体系已经成为我国互联网经济活动和市场经济的核心组成部分。但总体来看，我国第三方支付行业仍然处于探索发展阶段，随着行业规模的不断扩大，许多风险问题逐渐暴露了出来。在此背景下，本文重点从完善央行监管措施视角出发，对我国第三方支付监管必要性及监管现状进行了阐述，着重分析央行对第三方支付行业监管的具体不足，并针对性地提出完善措施，为未来央行加强第三方支付行业有效监管提供借鉴。

关键词：第三方支付 央行 有效监管

中图分类号：F832 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2018）11（b）-047-03

1 第三方支付监管的必要性

与传统金融行业支付清算体系不同，现有的第三方支付行业的发展牵涉领域行业多，技术应用要求高且层次深，同时作为一个新兴行业也没有成熟监管经验可借鉴。因此，实现有效的监管应当在深入研究第三方支付市场行业现状和发展规律的基础上，从内部外部、软件硬件方面结合行业实际发展过程中遇到的发展障碍问题，寻求最优的监管模式和方法，对如何有效规范支付机构规范发展和风险防范发挥监管的积极促进作用，保证行业整体发展更加规范。

经济活动的外部性会导致市场失灵，对于支付行业来说，支付服务外部性包括正、负外部性两种，通过稳健的经营状况，支付机构赢得公众对支付行业的信任，公众对支付行业未来发展前景有良好愿景，即社会公众收益大于支付行业服务机构的个人收益，此时支付行业对整个经济社会发展起积极推动作用，表明支付服务机构为社会发展无偿奉献，这时体现出正外部性；当支付机构违规经营，破坏正常的经济秩序，影响经济发展，即支付服务机构的社会成本大于支付活动中的私人成本，可能导致社会经济危机，这时体现出负外部性。

1.1 完善交易信息

传统的线上交易往往由于交易双方彼此获取的交易信息量不对等而产生逆向交易选择和道德风险。一般来说卖家对于交易信息的掌握更占有优势。在线上交易中消费者与第三方支付机构之间、商户与第三方支付机构之间都存在信息不对称的现象。由于这种普遍存在的交易信息不对称和不完备，支付服务存在种种风险隐患，支付服务效率低下，甚至引起市场失灵，因此，通过外部监管完善交易支付信息，解决交易信息不对称能够降低支付行业风险，避免逆向选择。

1.2 防止道德风险

对于支付行业而言，最基础最核心的产品也就是货币。货币是一种抽象的特殊的公共商品，是被社会公众普遍信任的一般等价物，货币的特性表现在每一个社会公众都在使用中从中收益，这种特殊的公共商品不能单独生产，价值也不会因单独存在而体现，只有在支付体系稳健运行，经济社会良好发展的前提下，只有社会公众通过不断的流通使用才能从中体现出它的收益和价值。但是由于支付服务机构在客观上是具有私人属性的，一旦这种社会性的普遍信任观念建立，在边际上存在的损害行为也不会消失，一些支付服务经济主体会通过欺诈获取额外收益，由此产生道德风险。

1.3 避免垄断行为

对于支付行业而言，在一定程度上也存在着垄断效应，由于支付行业准入门槛高，进入支付行业首先必须要拥有巨额的注册资本金，这就会对一些行业进入者形成资金壁垒，而且第三方支付机构在进行业务创新拓展业务时，当通过用户吸引力逐渐形成一定规模时，这也就意味着支付机构在一定程度上形成了行业垄断。然后自然垄断发展到一定程度又会导致行业的不完全竞争，比如当某一家支付机构占据了支付市场绝大多数的市场份额，其他類似的机构在准备进入支付行业时会遇到各种各样的障碍，或者类似的支付机构由于发展生存空间的受限会逐步退出支付行业，由于缺失竞争者，垄断支付机构的竞争也就减小，可能会出现收取更高的支付服务费用的市场势力，破坏原有的支付市场秩序，应当通过外部监管消除这种垄断行为。

2 央行对第三方支付监管存在的不足

近几年第三方支付在业务规模发展和业务模式创新方面都有着较大的突破，央行对行业有效监管也在不断的探索发展，但是从整体上来看，第三方支付行业的内生脆弱性、负外部性、信息不对等问题依然存在，央行监管手段单薄等问题逐渐暴露出来。

2.1 缺乏有效的监管机制

2015年，十部委联合发文《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》（以下简称《意见》），对互联网第三方支付监管职责进行了分工，由央行负责互联网支付业务监管，银监会负责互联网借贷、信托、消费金融业务，证监会和保监会分别负责互联网基金销售、股权众筹融资业务和互联网保险业务。随着支付电子化趋势的增强，尤其是互联网金融的迅猛发展，第三方支付机构业务创新与交叉融合不断增加，我国的金融监管环境正在发生重大的变化。一是第三方支付机构不断加大金融创新力度，在提供支付服务的同时不断向保险、证券、资产管理等领域渗透，生成各种混合型金融创新产品，而央行对第三方支付机构的监管是以监管支付结算为主，对跨行业的性质模糊的金融创新产品难以有效监管。二是一些大型的支付机构越来越向集团化发展，以蚂蚁金融服务集团为例，旗下业务包含货币基金产品余额宝、金融信息服务平台招财宝、指数产品“淘金100”、理财平台蚂蚁聚宝、网商银行等，还与住建部、医院合作开展“未来公交”“未来医院”项目，甚至在2018年初，已经获批向机构投资者发行消费信贷支持证券。而央行作为监管单位，仍然采用的是机构监管模式，难以对集团化机构进行有效监管。与此同时，第三方支付的监管在法律层面还处于空白状态，《非金融机构支付服务管理办法》仅仅是作为央行的一个法规规章，是为了规范行业发展而产生的。一些监管措施的实施并没有具体的法律依据，央行对一些侵害用户权益或者违法事件进行处罚时，没有可依据的法律文件，甚至有些情况下，第三方支付机构会对监管存在质疑，导致央行监管措施难以落实。因此，我国第三方支付监管在构建有效的监管机制方面需要更深层次的研究与完善。

2.2 备付金监管手段单一

从本质上看，第三方支付机构是商业性且追求效益最大化的经济个体，由于其业务模式的特殊性，大量客户备付金存放在其账户内，一些机构为追求利益利用其进行投融资，但是却没有与之相匹配的风险防范和控制能力，可能造成投资亏损或低于预期收益。由于这些资金是属于平台用户所有的，如果资金所有者要求进行兑付，而资金被挪用于投资遭受损失，就会导致支付平台用户资金无法兑付，当用户利益受到损失时，会引发大量用户将第三方支付平台账户资金取出，导致形成大规模“挤兑”现象，对第三方支付机构产生流动性风险，甚至出现一些支付机构破产，导致第三方支付机构信用危机，还有可能扩散至与支付行业紧密关联的金融行业和实体经济行业，产生负外部性。因此，对备付金的监管至关重要。

目前商业银行和非银行支付机构存管备付金多为直连模式，这种模式下客户通过第三方支付完成线上交易后，结算资金存放于支付机构在各银行开立的备付金账户中，支付机构通过备付金账户的调整即可完成资金的跨行清算，在支付过程中可能存在资金二清、三清，甚至有无证支付机构参与资金清算的情况，从而危及客户资金的安全。而央行对备付金的监管手段主要是规定第三方支付机构禁止挪用、使用客户备付金进行投资。这种方式虽然很好的避免了备付金风险的产生，但是对于数额庞大的备付金不是最合理、有效的监管措施，应当寻求更为经济、安全、科学的监管方案。

2.3 对互联网环境下的洗钱行为监管措施滞后

随着信息科技及电子商务的飞速发展，不法分子通过互联网第三方支付平台进行虚假交易，从而达到洗钱目的的情况也随之迅猛发展。一方面，由于互联网交易本身存在隐匿性，交易中客户身份识别的要求难以落实。虽然第三方支付交易平台和网络运营商在用户注册时均要求实名注册，并登记姓名、身份证号码等信息，但往往这些机构对用户身份信息真实性缺乏严格的审核，因此，在交易中存在大量借用、盗用他人身份信息的现象；另一方面，第三方支付交易便捷，无论在全球什么地点，交易在一天24小时内都可以发生，使得交易双方、交易记录很难被有效监管，这也使得第三方支付虚假交易成为洗钱、犯罪和其他逃税项目的新工具，许多犯罪分子借助虚假交易隐匿转移和存储非法資金。

近年来，第三方支付的交易量和用户规模发展迅猛，而现行的央行反洗钱监管路径主要是由第三方支付机构通过客户身份识别、客户身份资料和交易记录保存以及可疑交易报告等措施来进行监管。洗钱活动天然具有向管制较低领域迁移的特性，一方面，第三方支付平台借金融创新之名，变相实施资金清算服务；另一方面，不法份子利用第三方支付平台伪造、变造交易类型，使得一些非法资金流入正常资金流通领域，掩盖了其非法交易背景。央行等监管机构出台的各类文件或者相应措施本身具有滞后性，又无法监控第三方支付平台的资金流向，使得通过第三方支付虚假交易进行洗钱的行为避开了反洗钱监管。2.4 金融消费权益保护能力有待提高

作为信用中介，第三方支付目的是为了消除买卖双方信息不对称问题，然而在实际经济活动中，在债权债务的经济链上多个环节存在信息的不对称。在这种情况下，第三方支付作为信用中介可能会扭曲实际的市场信息，使信息的不对称情况加剧，从而引发风险。并且，在第三方支付交易过程中会产生数以万计的交易信息、消费者信息、商户信息以及资金账户信息，这些都涉及到支付信息安全，资金安全，关乎社会稳定，与国家金融经济社会稳定息息相关，这些隐私信息一旦泄露或被恶意盗取，将对整个支付系统、金融系统造成重创。

在立法方面，我国对电子交易方面的消费者权益保护立法不足，在目前的法律制度中，《消费者权益保护法》《非金融机构支付服务管理办法》都没有明确说明第三方支付中金融消费者权益保护问题以及各个交易参与方的责任与义务，金融消费者的地位更加弱势。部分第三方支付机构存在金融消费权益保护内控制度不健全，实名制落实不到位，非面对面的客户身份识别渠道少，客户投诉处理和损失赔付机制有待完善，个人金融信息保护工作不规范，合同格式条款内容侵害金融消费者权益等问题，对金融消费权益保护工作还需加强。

在监管层面，央行各分支机构的消保处与法律处仍属于“两块牌子，一班人马”，消保工作又处于起步阶段，任务繁杂，普遍面临着机构设置不尽合理、人手紧张的现实问题。同时，金融消费权益保护工作属于新领域、新业务，各项工作的发展很快，对央行消保工作队伍的能力、素质也提出了更高的要求。

3 完善央行对第三方支付有效监管的建议

3.1 探索建立混合型监管机制

目前，我国对第三方支付监管是以行业规范发展与行业创新并重原则，但是在具体监管措施执行时存在加强监管与促进行业创新发展二者不平衡、不协调的地方。面对日益激烈的支付行业市场，第三方支付机构为争夺市场资源、吸引客户，不断进行业务创新，这些新的业务模式不断推动整个支付行业的发展，但是却往往存在监管漏洞，容易出现支付机构盲目追求经济利益，违规经营的现象发生。这些都给监管体制提出新的挑战，因此，在对第三方支付监管过程中，要明确各个监管主体的监管职权、监管范围、监管效力，减少交叉监管同时避免监管缺失。

与此同时，创新是一个行业发展的根本动力，在加强对第三方支付机构监管制度完善的基础上，要注重鼓励第三方支付行业创新。在实际监管过程中，监管制度制定和出台一般是落后于行业的发展，这就要求在制定监管框架和制度的时候要有一定的前瞻性，研究行业发展规律及发展前景，对于第三方支付机构的发展和创新给予预测和评估，建立相关制度和应急方案，做到有预测性、有重点的监管。

3.2 丰富央行监管手段

针对第三方支付行业存在的支付机构混杂、资金基础薄弱、合规发展意识不强等问题，央行以机构监管为核心，通过设立准入门槛标准、业务开展许可、业务合规检查等方式进行风险防范。但是随着金融科技发展和互联网金融的不断创新，在支付市场中支付服务机构参与者不断增多，各支付机构的逐利性导致支付产业市场化程度不断提高，作为支付行业的监管者，央行应该及时调整监管思路和方式，探索研究从按机构监管向按业务监管转换，不管支付机构的资产规模大小、市场份额多寡，通过建立全国性统一行业监管标准，同时避免传统一刀切的监管模式，在建立全国统一监管政策的基础上，结合各地区行业发展背景、发展条件、行业发展状况，发展情况实施差别化的监管模式，实施区域性、针对性的差异化监管策略。同时，坚持金融创新的思路和包容态度为鼓励第三方支付行业创新创造条件，及时把握行业最新发展趋势，积极完善监管制度，适应行业变化。

3.3 发挥商业银行的协作监督作用

商业银行作为支付清算服务中的重要参与主体，为第三方支付机构正常支付结算提供重要保障。因此，商业银行有责任对支付机构业务合规的进行监督管理，通过积极调动商业银行对第三方支付机构的监督管理能够更全面、更好地提高监管效率和范围，比如通过将存放商业银行的备付金以“存管”和“合作”两种方式进行协作监管，商业银行将备付金账户信息、资金使用、划转动态变化、资金流动状况及时报送中国人民银行，同时每日对备付金的流转、调拨等交易信息进行监督。建立第三方支付机构实名制交易模式，对支付机构的出入金交易进行识别，判断资金来源与用途的真实性，商业银行要每日与第三方支付机构核对备付金账务、交易信息，并保存每一笔交易记录以备交易统计分析或事后追溯，如果发现备付金被挪用、违法使用或者其他异常交易情况，应当立即向当地人民银行分支机构报告。通过央行主动监管，商业银行协作监管的模式，实现全面对备付金的监管，使央行能够对备付金的变动情况进行实时监测统计，掌握第三方支付机构备付金专用账户资金使用情况，及时防范和防止备付金挪用风险，保障第三方支付行业正常支付活动，促进经济活动资金更安全流转。

3.4 增强第三方支付机构自身合规自律意识

央行通过对第三方支付机构实施外部监管有效规范行业发展，但是与此同时，还需要通过第三方支付行业自律组织对支付机构进行内部约束，将其作为有效监管的延伸和补充，达到外部机构监管与内部行业自律监管模式。通过成立第三方支付自律组织，坚持以行业发展为目标，以职业道德为指导思想，制定自律准则，出台并逐步完善行业自律制度，实现行业内部自我约束和互相监督。第三方支付行业自律组织作为行业内部监督管理角色，有权督促支付机构对行业监管法律和制度的贯彻实施，同时对日常支付机构业务和规范发展进行监督。建立详细的信息披露制度和第三方支付机构信用评级制度，使社会公众也参与到监督工作中来。同时通过立法加强自律组织的监督效力，对于违法行业内自律规章和条例的支付机构，自律组织有权对第三方支付机构给予纪律处分。通过对支付行业的主要参与者进行整合成立行业自律协会，认真贯彻执行行业制度与规范，促进第三方支付机构自律性管理，维护支付市场正常竞争秩序，加大自我防范风险的意识。