压煤村庄搬迁用地的新理念研究

杨耀淇， 肖 武， 李素萃

[1.北京大学经济学院，北京 100871； 2.中国矿业大学(北京)土地复垦与生态重建研究所，北京 100083；3.北京市房山区经济社会发展研究所，北京 102488]

压煤村庄搬迁用地问题从属于土地利用问题，涉及土地科学的一些基础理论。土地科学是一门研究土地的利用及其形成、演化和管理活动规律的科学，是一门兼有自然、经济、社会、环境等多学科性质的综合性学科。压煤村庄搬迁用地问题涉及新村址的选取、旧村址的复垦、煤矿开采利益的分配等多个环节，牵涉村、地方政府、矿山等多方利益的博弈。鉴于传统“占补”思路在解决压煤村庄的人地矛盾和社会可持续发展方面的不足，本研究吸取土地科学基础和前沿理念，在可持续发展理论的指导思想下，研究压煤村庄搬迁中的用地问题。

1 压煤村庄搬迁传统思路及问题

压煤村庄的搬迁与普通村庄的搬迁存在着很大的不同，普通村庄搬迁之后，土地不会再受到影响，但是压煤村庄搬迁还会受到后期地下煤炭资源开采的影响，继续出现下沉[1-2]。同时，煤炭开采对土地造成严重的损毁，压煤村庄搬迁后旧村址难以达到完全的复垦。因此压煤村庄搬迁要统筹考虑新占用地规模、旧村址补地能力以及煤炭开采相关情况。在以往的压煤村庄搬迁过程中，传统搬迁思路主要是“先占后补”，虽然起到了一定的积极作用，但是随着搬迁技术提高，传统的搬迁思路也存在较大的问题。

传统的压煤村庄搬迁思路即由矿山企业通过征用的方式取得新村庄建设用地，按当时的法律法规向搬迁村民支付经济补偿，搬迁村民或自组织或在政府指导下在新村址自建房、搬迁，旧村址废弃。随着开采工作的进行，生产力下降的土地由矿山企业支付补偿，造成绝产的土地由矿山企业征用[3]。传统的搬迁旧村庄多采用传统的复垦方式来补充土地数量。在我国东部高潜水位地区，随着煤炭的开采，压煤村庄的土地出现大面积损毁，绝大部分土地沉入水中[4]，无法继续使用，损失了大量土地。传统的补地方式是在土地损毁后再进行复垦[5-7]，因此大量土地未能在土地复垦中及时拯救，造成复垦的耕地面积一般小于新村址占用耕地面积，难以满足耕地占补平衡的要求。传统搬迁思路通过先占地方式解决村庄搬迁问题，最大的困难就是缺乏建设用地指标以及征地审批过程繁琐、耗时长，严重影响了矿山的生产[8]。同时过多的占用耕地，对当地的土地利用结构造成不利影响，也违背了土地集约节约利用的原则和五大发展理念。

2 基于动态复垦的压煤村庄搬迁“先补后占”新理念

压煤村庄搬迁涉及3类问题，一是新村选址，二是新村建设，三是旧址复垦。新村选址和新村建设受新增建设用地指标供给数量和进度影响，旧址复垦方式的选择也对新村址选择与建设进度有重要影响，而能否实现“先补后占”取决于动态复垦技术。

本研究的“占”与“补”中的“先后”是指阶段的先后。根据土地复垦的规划，将整个复垦、搬迁过程合理地划分阶段。第1阶段的内容主要是对规划范围内历史遗留的旧村址或者废弃地进行整理复垦，尽可能复垦为耕地，补出来一定数量的土地，以此来置换建设用地指标，即“先补”。在取得了建设用地指标之后，就能规划建设新村，以供第2阶段所需要进行复垦的区域范围内的村庄进行搬迁，即“后占”。当所涉及的所有村庄顺利搬迁完成之后，即开始第2阶段的复垦，补充出来的耕地，全部用来置换建设用地指标，若第1阶段还有盈余指标，则累积一起作为第3阶段村庄搬迁所需要的建设用地指标。按照此过程，建设用地指标不断循环，各个阶段的旧村址经过整理复垦之后补充出来的土地作为“先补”指标，用来置换建设用地指标，然后用该指标作为下一阶段搬迁新村的占地指标，建设用地指标由此开始实现了滚动运行，即实现“先补后占”搬迁运行理念。图1是“先补后占”动态复垦概念模型。

根据此运行原理，在“先补后占”各个阶段的运行过程中， 每个阶段的搬迁所能占用的土地面积均由上一阶段所补充的土地数量控制，占地面积不得大于上一阶段的补地面积。因此新村占地面积会受到控制，下一阶段所能搬迁的村庄数量或者涉及到搬迁的数量人口也会随之变化。在本研究中，选取人口数量作为调控因子，即当新村占地面积受约束时，通过调整该阶段所能搬迁的人口数量，来实现新村占地面积的控制。同时，在保证新村村址面积不大于旧村村址面积的大前提下，各个阶段搬迁的新村占地面积的确定也尤为重要，若占地面积过大，则违背了占地的基本原则，但是若占地面积过小，又会增大新村的容积率，不利于群众的生产生活。

按照“先补后占”的搬迁思路的流程依次进行下去，占补数量便基本达到平衡，最后一阶段所能复垦出来的旧村址的全部土地都是剩余的指标，其土地利用方向以第1阶段新村所占用土地的利用类型为主，尤其以耕地和林地为主，这样既优化了当地的土地利用类型，又能使区域内的土地实现质量平衡。最终，基于动态复垦的“先补后占”搬迁理论，占地指标完全补足，建设用地指标的紧张困境得到了极大的改善，土地利用结构也得到了优化，同时满足了“占-补”过程中的土地数量与质量的平衡，还满足了“占-补”质量的平衡。

本研究基于动态复垦的搬迁理念，其复垦率远高于传统复垦，可以复垦出更多的土地，也使得模型得到进一步优化。

3 压煤村庄搬迁“先补后占”理念数量模型

3.1 补地数量模型

补地主要来源于对搬迁后的旧村址的复垦，因此，各个阶段能补充多少地，完全取决于该阶段复垦的情况。分阶段的动态复垦是一项复杂的工程，涉及多个影响因素，主要有煤炭开采、区位环境(尤其是高潜水位地区)、地表下沉情况、复垦时机、复垦标高等。因此，多种因素共同影响着动态复垦的最终效果[9]。

根据矿山开采沉陷学的理论，地面下沉情况主要受地质条件、采矿方法、以及社会自然条件的影响。在本研究中，仅选取其中的几个主影响因素。地质条件中，以采深H、采厚m为主影响因素；采矿方法中，选取工作面大小S、工作面推进速度v作为主影响因素，最终，高潜水位地区还有一个重要因素，就是潜水位埋深hg。

众多要素之间的关系比较复杂，无法用准确的函数进行定量表达，但是特定区域地面下沉的表征是一定的，因此，可以用下面的函数来表示地面下沉的表征：

W=f(H；m；S；v；hg)。

(1)

式中：W为地面下沉表征；H为煤层开采深度；m为煤层开采厚度；S为工作面大小；v为工作面推进速度；hg为当地潜水位埋深。

土地复垦的时机是边采边复最关键的技术，地面下沉的情况决定着复垦时机T，同时，复垦时机T和复垦标高h又相互影响，与复垦投入I共同决定了复垦率F[10]。而复垦时机T的选择也是一个多重作用的结果，所以选择最佳复垦时机也是几个因素共同作用选择最佳搭配组合的过程。最佳复垦时机T0可用下式进行表达：

T0=f(W；F；I；n)；F/I=max。

(2)

式中：T0为最佳复垦时机；W为地面下沉表征；I为复垦投入；h为复垦标高；n为其他因素。

当复垦率F与复垦投入I的比值(F/I)达到最大时，此时为复垦的最理想状态。此时的复垦率就是该次复垦工程的复垦率。复垦率又直接决定了复垦后所能得到的土地面积，在得到复垦率F0之后，就可以计算补地数量S补：

S补=S0×F0。

(3)

式中：S补为旧村址复垦后的补地数量，hm2；S0为旧村址损毁前的面积，hm2；F0为复垦率。

3.2 占地数量模型

压煤村庄搬迁占地的数量主要取决于新村址规划布局空间规模，即新村建设的用地总量，其主要的影响因素是人口数量和人均建设用地。

一定区域内人口数量的发展受到诸多因素的影响，并且是一个动态变化的过程，因此在计算涉及到搬迁的压煤村庄的人口数量时，应当根据现有人口数量，考虑人口发展，以一定的数学模型来预测未来某个时间的人口数量。未来某一年的人口预测数量Px的函数关系可由下式表示：

Px=P0×(1+μ)n+p。

(4)

式中：Px为压煤村庄人口预测数量；P0为压煤村庄现有人口数量；μ为人口自然增长率，%；n为规划年限；p为规划年限内机械增长人口数量。

同样，人均建设用地的面积也是一个十分重要的指标。人均用地过多，则需要占用更多的土地，一方面会造成土地的浪费，另一方面也会给矿山企业的征地工作带来巨大压力。而人均用地过少，则不利于群众的居住和生活。因此，在国家和地方规定许可的范围内合理地设计人均建设用地面积，既保障了居民的宜居，也确保了社会的稳定。

按照国家颁布的标准——《村镇规划标准》中关于新建村镇的人均建设用地指标的划分，共划分为4个等级，如表1所示。

根据该国家标准中的相关要求，新建镇区可以在合理范围内对现人均建设用地指标进行适当增减，其增减的标准如表2所示。

表1 人均建设用地指标划分

表2 人均建设用地指标增减范围

由上述资料可以看出，我国东部高潜水位平原地区压煤村庄搬迁人均建设用地面积应该在人均80 m2到100 m2之间，同时，在此标准下，可适当增减10 m2以内。

通过人口数量以及人均建设用地面积的计算，可以得出各阶段搬迁过程中的占地数量S占。近年来，压煤村庄搬迁还应当与新农村建设以及小城镇建设相结合，所以新村的建设还应考虑规划房屋的楼层数，加入这一影响因素之后，新村建设的占地数量S占的函数模型为

(5)

式中：S占为新村建设占地数量，hm2；Px为搬迁村庄人口预测数量，人；A为新村人均建设用地面积，m2/人；m为新建房屋的楼层数。

3.3 “先补后占”的占补理念数量模型

根据上一节“先补后占”村庄搬迁的运行模型，结合占地数量S占、补地数量S补的函数模型，分析动态复垦全过程的占补数量模型。

第1阶段“先补后占”过程中，首先对旧村址和废弃地进行土地复垦，其补地数量为S补1，由此数量来置换建设用地指标，作为第2阶段村庄搬迁所需新村址的占地指标S占2。数学表达式为

(6)

式中：F1为第1阶段复垦率；S1j为第1阶段第j村庄损毁前的面积，hm2；j为第1阶段压煤村庄数量，j=1，2，3，…；S余1为第1阶段剩余的土地数量，hm2。

理论上，要求S补1≥S占2，即S余1≥0，第1阶段的“先补”数量应该大于第2阶段的“后占”数量。若S补1﹤S占2，则需要通过减少第2阶段所涉及的搬迁人口数量来进行调整。

第1阶段的“先补”数量已经换取第2阶段的占地指标S占2，然后可以对第2阶段所涉及的村庄旧址进行整理复垦，复垦完之后的补地数量S补2则直接用来补充第3阶段的占地指标S占3。第2阶段的占补数量函数关系为

(7)

(8)

S余2=S补2-S占3。

(9)

式中：S占2为第2阶段的占地数量，hm2；S补2为第2阶段旧村址复垦后的补地数量，hm2；S余2为第2阶段剩余的土地数量，hm2；j为第2阶段压煤村庄数量，j=1，2，3，…；A2为第2阶段人均建设用地面积，m2/人；P2j为第2阶段第j村庄的人数，人；F2为第2阶段复垦率；S2j为第2阶段第j村庄损毁前的面积，hm2。

第3阶段占补数量模型：

(10)

(11)

S余3=S补3-S占4。

(12)

式中：S占3为第3阶段的占地数量，hm2；S补3为第3阶段旧村址复垦后的补地数量，hm2；S余3为第3阶段剩余的土地数量，hm2；A3为第3阶段人均建设用地面积，m2/人；P3j为第3阶段第j村庄的人数，人；F3为第3阶段复垦率；S3j为第3阶段第j村庄损毁前的面积，hm2。

由此，可以推导在“先补后占”的搬迁运行模型中，除第1阶段外，后续各个阶段的一般性函数模型：

(13)

(14)

S余i=S补i-S占(i+1)。

(15)

式中：S占i为第i阶段的占地数量，hm2；S补i为第i阶段旧村址复垦后的补地数量，hm2；S余i为第i阶段剩余的土地数量，hm2；i为复垦阶段，i=2，3，4，…；j为第i阶段压煤村庄数量，j=1，2，3，…；Ai为第i阶段人均建设用地面积，m2/人；Pij为第i阶段第j村庄的人数，人；Fi为第i阶段复垦率；Sij为第i阶段第j村庄损毁前的面积，hm2。

同第1阶段相似，后续阶段的占补过程中，仍然要求S补i≥S占(i+1)，即上一阶段复垦后的补地数量S补i尽可能满足下一阶段的占地数量S占(i+1)，若S补i﹤S占(i+1)，则需要减少下一阶段搬迁的人口数量以减小新村占地面积来进行调整。

4 总结

本研究根据压煤村庄传统用地思路的不足，提出了“先补后占”的搬迁用地新理念，并利用各阶段复垦情况、搬迁人数、人均建设用地面积建立的占地、补地数量模型，构建了占补理念数量模型。压煤村庄搬迁用地新理念的提出能够有效帮助解决压煤村庄搬迁的建设用地指标供给和耕地占补平衡等凸出问题，对我国高潜水位地区的压煤村庄搬迁用地问题具有积极的理论指导和实践应用。