金融机构参与PPP项目及其策略研究

亓 霞 吕振芳 张 庆

(山东建筑大学 管理工程学院，山东 济南 250101 )

一、引言

政府与社会资本合作(Public-Private Partnerships，PPP)模式，也称PPP模式，是指政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，引入社会资本参与城市基础设施等公益性事业投资和运营，以利益共享和风险共担为特征，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率。经济发展新常态背景下，PPP模式扮演起“政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系”的角色。①国家发展改革委：《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，发改投资[2014]2724号，2014年12月。因此，合理引导金融机构和其他社会资本以PPP方式参与基础设施、公共服务项目和政府重大项目投资，提升资源使用效率和投资效率，也是加快供给侧结构性改革和实现新旧动能转换的题中之义。

近年来，PPP项目在我国各地如火如荼地开展。截至2017年12月末，全国政府与社会资本合作(PPP)综合信息平台收录管理库和储备清单PPP项目共14424个，总投资额18.2万亿元。②数据来源：《全国PPP综合信息平台项目库第9期季报》，2018年1月26日。如此庞大的项目规模带动了众多社会资本的参与，金融机构也在其中发挥了特别重要的作用。但是，由于短期内大量涌出的PPP项目，难免泥沙俱下。对此，2017年11月财政部开始集中清理入库项目，一些伪PPP项目和近千个不规范的PPP项目被强制退库，过多过滥的PPP项目得到了有效遏制。如此集中清理入库项目意味着，PPP模式将由一哄而起的盲目发展向规范发展、高质量发展和可持续发展转变。

金融机构一般是指与从事金融服务业有关的金融中介机构。本文所指的金融中介机构，包括银行、证券公司、保险公司、信托投资公司和基金管理公司等。当前，金融机构在延续传统放贷者身份参与PPP项目的过程中，也在积极探索更深层次的金融投资创新，在某些项目上开始尝试作为社会资本方参与PPP项目，从作为SPV公司的融资方转变为PPP项目的直接参与方或者SPV公司的股东。不过，业界在肯定金融机构对PPP项目贡献作用的同时，也存在诸多质疑与担忧。如，武汉市轨道交通8号线一期工程，社会资本方是三家银行(招商银行、中国光大银行和汉口银行)组成的联合体。该项目实际是由存量BT项目转变为PPP项目的，但由于其社会资本方全部由金融机构组成，涉嫌存在操作不规范、风险分担不当等问题。对此，财政部办公厅向湖北省财政厅发出了核查函，这也是财政部第一次对金融机构中标PPP项目发函核查。*黄华珍：《武汉地铁八号线核查风波的再反思》，PPP知乎，2017年3月1日。此举引起了社会各界的热议与关注。目前学术界对于金融机构作为PPP项目债权人的研究比较多，但对其作为社会资本方(股东)的研究则相对不足。本文拟对金融机构作为社会资本方(股东)参与PPP项目展开分析研究，在梳理相关政策制度的基础上，深入分析金融机构是否可以主导PPP项目以及参与PPP项目有何优势与劣势，进而提出金融机构参与PPP的策略及对策建议。

二、金融机构参与PPP项目的相关政策分析

社会资本方是否具备足够的投资、建设、运营、管理、创新等能力，对于提升公共产品及服务的供给质量与效率至关重要。因此，谨慎合理地选择社会资本方是PPP项目成功的前提和关键。为此，国务院、发改委、财政部等部门相继出台了一系列与PPP相关的法规政策，目的在于规范合理选择社会资本方。具体规定与要求，如表1所示。

表1 我国关于PPP项目社会资本方的相关政策内容汇总*内容来源：国务院、国家发改委、财政部等部门官方网站的公开政策发布。

通过梳理以上政策可以发现，现有政策大致从两方面对社会资本方的选择进行了规定：一是在社会资本方选择过程中应重视对能力及经验的要求；二是明确了可以作为社会资本方的机构和组织类型。从能力和经验来看，建设及运营能力是金融机构作为社会资本方参与PPP项目的主要短板；从机构和组织类型来看，金融机构作为社会资本方参与PPP项目符合国家相关政策要求。

事实上，近年来政府一直鼓励和支持金融机构参与PPP项目，发改委、银监会、保监会等多部门都发文强调银行在PPP项目中应发挥积极作用，表明政府鼓励金融机构包括保险资金等采取多种方式深入地参与PPP项目。

三、金融机构参与PPP项目的SWOT分析

SWOT分析法是一种能够比较客观而准确地分析一个行业现实情况的方法。其中，SWOT分别代表：Strengths(优势)、Weaknesses(劣势)、Opportunities(机会)、Threats(威胁)。通过对金融机构参与PPP项目的优势、劣势、机会和威胁加以综合分析与评估，可以得到较为客观的评估结论，然后根据评估结论调整资源配置与策略，以期达成目标。

(一)金融机构作为社会资本方的优势

1.资金实力雄厚。从已签约的PPP项目来看，非金融类社会资本方大多为国有企业，且以央企为主。*裴俊巍：《PPP社会资本选择的三个鲜明特点——从PPP青睐国企的现实说起》，《中国政府采购报》2016年4月1日。但其负债问题影响深重，从根本上说国企增加负债就是加重国家债务。另一方面，政府虽然鼓励民营企业介入PPP领域，但其规模普遍偏小，资金实力不足，风险管理能力弱。相比之下，金融机构的业务性质使其具有资金充足、融资成本低的比较优势。此外，政策性银行的部分项目还可获得优惠补贴。*朱剑峰：《金融机构参与PPP模式的SWOT分析》，《福建金融》2017年第1期。各类基金、保险，如债券基金、养老保险等具有基数大、周期长的特点，也非常适合投资PPP项目。

2.资本运作能力强。PPP项目从前期的资金筹集到建设期的资金使用，再到运营期的资金管理，在整个寿命周期中都需要面临资本运作问题。作为主营业务，金融机构本身具备较强的资本运作及风险管控能力和经验，如证券公司、信托公司、基金等都可以充分发挥自己的证券产品设计、资金投资通道等优势，为PPP提供技术与资金支持；银行可充分利用自身的专业优势提供金融顾问服务；项目投入使用产生稳定现金流后，可利用ABS来增加项目资产的流动性。金融机构在PPP项目发起阶段就介入其中，可以有效地提高融资效率，对于项目运作有良好的推动作用。

3.参与PPP项目热情高。目前市场上普遍存在“资产荒”现象，主要是众多金融机构缺乏合适的投资目标，致使自身业务也难以顺畅开展。在此背景下，PPP项目让金融机构找到了新的出口。如对于银行而言，需要消耗掉央行配给的贷款新增规模以及由于地方政府发放债券置换存量债务造成的资金“缺口”，银行急需把这部分钱给放出去。*刘新平：《银行如何应对PPP大潮?》，PPP知乎，2017年3月1日。PPP项目为金融机构提供了较为优质的投资选择，虽然由于自身的公益性特点，收益率不会太高，但其具有稳定长期的现金流回报，相对于其他投资项目，金融机构更愿意投资信用更高、更有保障的政府付费类PPP项目。

(二)金融机构作为社会资本方的劣势

1.全寿命期运作能力不足。PPP项目涉及前期策划、采购、设计、建设、运营等工程项目的全寿命期各个阶段。只有按期建成完工，达到可使用状态，并且高质高效运营，才能在后续经营中获得稳定充足的现金流回报，实现提高效率和盈利目的。*王森、任宪文：《金融机构参与PPP项目的路径选择、风险管控及相关建议》，《银行家》2015年第11期。然而，金融机构虽然在前期具备融资优势，但通常无建设能力，缺乏工程管理经验，也没有后续运营能力，资源整合与运作能力不足，使其很难承担PPP项目的全寿命期集成管理任务。

2.缺乏相应的资质等级，招投标处于劣势。PPP项目多为基础设施、公用事业项目，普遍具有投资大、建设运营复杂、社会影响大等特点，这也对社会资本方提出了更为严格的要求。因此，在PPP项目招投标过程中，社会资本方需在设计、融资、建设、运营、维护等方面具备较高的资质类型和等级，而金融机构单独投标往往不符合资格要求，更谈不上竞争优势。

3.缺乏基础设施建设经验，风险应对能力不足。PPP项目中金融机构多作为社会资本或项目公司的融资方，间接参与项目。*孙彬彬、涂波：《金融机构参与PPP项目风险应对》，《大众理财顾问》2015年第7期。金融机构直接作为社会资本方甚至主导者直接参与PPP项目的案例寥寥无几，仅有个别尝试。这就需要审时度势，对潜在风险进行预判与识别。对于PPP项目可能出现的各类风险，金融机构较擅长前期投资决策中的风险识别与应对，对后期建设运营阶段中的风险控制能力则较弱。*刘申亮、王守清等：《金融机构能否主导PPP项目？》，《新理财(政府理财)》2016年12期。由于缺少识别运营风险的能力，从而难以有效规避风险、化解风险，不仅对金融机构自身，对整个项目、政府及公众而言都是不利的。

4.资金灵活性差。金融安全关系重大，银监会、证监会等对金融机构的业务都有严格的规定和要求，资金使用的审查程序复杂，资金监管严格。相对于国有企业或民营企业等其他社会资本，金融机构的资金在使用和管理上更严密更谨慎，因此，资金使用灵活性也较差。

5.传统融资思维方式的影响。由于金融机构业务大多从事企业融资，其惯性思维容易导致金融机构在参与PPP项目时仍希望政府或企业提供担保，希望明股实债、固定回报、提前退出等，不能真正实现无追索或有限追索。另外，某些金融机构不愿意承担市场风险，因此更加青睐于政府付费和可行性缺口补助类项目。*刘新平、王守清：《推动PPP融资规范发展》，PPP知乎，2017年7月28日。这些与PPP项目发展理念相悖的观念，将限制金融机构参与PPP项目的积极性。

(三)金融机构作为社会资本方可能的机遇

1.政策鼓励参与。国务院、发改委、证监会、银保监会等相继出台的一系列政策和文件，都强调金融机构应为PPP项目提供支持和保障，鼓励金融机构不断创新投融资机制。通过对相关政策法规的深入分析可以看出，政策环境非常明确地鼓励和支持金融机构采取多种方式积极参与PPP项目。习近平总书记在全国生态环境保护大会上也强调，应采取多种方式支持政府和社会资本合作(PPP)项目发展。

2.市场需求大。在“一带一路”和新型城镇化发展的背景下，我国必将增大对基础设施投资的需求，PPP项目将会因此大幅度增加，其发展也会迈上新的台阶。根据亚洲开发银行预测，至2030年亚洲基础设施投资总额约为22.6万亿美元，平均每年投入约1.7万亿，这些设施的实现需要充分利用政府和社会资本合作模式。国内基础设施的进一步完善、新型城镇化的推进以及乡村振兴工程，采用PPP模式都是重要选择之一。从国外内形势来看，未来必将产生巨大的PPP项目需求，也为金融机构参与PPP项目带来很大的市场空间。金融机构的介入不仅能够解决资金筹措问题，更能提升资本运作能力和提高投资效率。

(四)金融机构作为社会资本方面临的威胁

1.政策细节不甚明晰。为鼓励金融机构参与PPP项目，国家出台了许多激励政策，但在具体细则上只是明确和规范了金融机构作为融资方(债权人)参与PPP项目的行为，对于金融机构作为社会资本方(股东)参与PPP项目，目前的政策虽然没有限制，但也缺乏明确的细则规定。在金融安全日益提高的背景下，未来是否会有相关具体操作细节的限定还不明确，存在一定的政策风险。

2.经济和市场风险影响较大。市场和经济形势处在不断变化之中，任何一个因素的变化都可能引发PPP项目的风险，而PPP项目通常具有投资规模大，运营期与回收期长的特点，在此期间遭遇来自利率、外汇、通货膨胀、市场需求等经济与市场方面风险的几率较大，如果没有较好的风险管控能力，极有可能造成项目收益不足甚至失败。

3.市场竞争激烈。PPP的热潮吸引了越来越多的社会资本加入，也使得项目竞争日趋激烈。国企是目前较为活跃的社会资本方，他们有很强的建设运营能力和综合管理实力。民营企业也具有灵活、高效和创新能力强的优势。PPP项目的融资方式也显现出多元化和异地化的特征，使得金融机构不仅要面临与众多产业公司的竞争，还要面临全国各地各类金融机构之间的竞争。激烈的市场竞争环境下，对金融机构的综合能力提出了更高的要求。

4.社会舆论风险较大。对于金融机构中标PPP项目并作为社会资本方的问题，工程实务界尤其是PPP领域专家学者抱有不同态度，而且持反对意见者居多，很多人认为PPP项目PPP项目里有政府变相融资的可能，且质疑金融机构是否真正有能力运作PPP项目，对金融机构主导PPP项目信任度较低。*金微：《金融机构中标PPP引争议》，《华夏时报》2016年11月21日第020版。社会舆论的压力对金融机构作为主导方进入PPP项目具有潜在风险。

四、金融机构作为PPP项目社会资本方的参与策略与建议

(一)金融机构作为社会资本方的策略分析

金融机构作为社会资本方参与PPP项目主要有两种策略：

策略一，纯金融机构作为社会资本方的策略。该策略主要是指金融机构单独或者与其他金融机构共同组成联合体作为PPP项目的社会资本方。此策略下，社会资本方全部由金融机构组成，具有强大的资金优势，资本运作能力强，融资效率高。不足之处是，金融机构的综合能力不强，其能力短板会限制其投标项目的范围，在众多要求建设及运营能力的项目中不占有优势。更为重要的是，全部由金融机构实施PPP项目也不利于提升工程项目全寿命期绩效，能否真正实现物有所值也备受质疑。不可否认，在某些项目中存在这样的模式，但其适用范围非常有限，主要用于以资金需求为关键目标的项目。*唐祥来：《PPP模式的治理逻辑、工具属性及其绩效》，《经济与管理评论》2016年第4期。该模式下的项目公司由于不具有较强的建设及运营综合能力，在项目的实施过程中将面临较大风险而又难以有效应对，可能会出现金融机构提前退出，甚至项目失败等问题。因此，金融机构对采取此种策略应持谨慎态度。

策略二，金融机构与其他产业公司组成联合体的策略。该策略是指金融机构与其他产业公司组成联合体共同作为PPP项目的社会资本方。此策略又可分为两种情况：一种是金融机构在联合体中作为主导方，是项目公司的最大股东；另一种是金融机构不作为主导方，仅作为非控股联合体成员之一，而由产业公司作为主导方。第一种情况相对于策略一在机制上有了较大改进，金融机构作为非控股股东通过引入产业公司在很大程度上可以弥补自身在规划、建设、运营等方面的能力短板，增强了应对建设运营期风险的能力，有利于提升项目的综合绩效。但是，由于金融机构占主导地位，有较大的话语权，所以在涉及项目建设及运营的重大决策时，存在可能出现决策失误的风险。第二种情况是由产业公司作为项目公司的主导方，金融机构仅作为非控股股东之一。此策略下，产业公司强大的专业能力及管理经验与金融机构雄厚的资金实力形成互补，可以实现优质资源有效整合，可以在PPP项目策划、建设、运营的全寿命期中发挥集成管理优势，更有利于提高项目的全寿命期绩效。

表2 金融机构作为社会资本方参与PPP的策略对比分析

表2显示。相比较之下，金融机构与产业公司组成联合体且由产业公司作为主导方的策略在投融资、建设及运营等方面的能力表现最强，也最全面。在此策略下，各经营主体能充分发挥各自的优势，可以更有效地提高项目全寿命期绩效，提高资金的利用效率，提升公共产品和服务的质量，是一种值得推荐的策略。

(二)金融机构作为社会资本方参与PPP项目的政策建议

1.完善项目筛选机制。选好项目是PPP项目成功的前提。PPP项目筛选机制与普通项目不同，金融机构应合理设置PPP项目筛选流程与标准。特别是要做好前期初步筛选评价和后期深入筛选评价工作，在前期初步筛选评价时建议采用主观因素评价法，后期深入筛选评价则宜采用客观财务数据予以分析评价。重点分析和评估项目的风险水平、回报机制、盈利能力等，形成一套相对完善的项目评价体系标准。

金融机构要进行详尽的尽职调查，通过建立多元信息获取渠道，以及完善的信息评判机制，不断提高管理团队、技术因素、市场因素、财务状况等调查信息的有效性。*肖洪武、陈文强：《金融与科技创新有机融合问题研究》，《济南大学学报》(社会科学版)2016年第2期。在考虑风险分担合理、回报可靠、社会需求稳定的同时，要结合自身的特点和优势，通过合理的策略选择，充分发挥自身的比较优势，建立一套科学的项目筛选与决策机制。

2.全面提升金融机构综合实力。建构多层次的PPP项目资金供给市场，形成合理的融资结构。既要发挥开发性金融、政策性金融的作用，也要发挥好“投行+商业银行”的优势，从传统的资金提供者转变为资金组织者与牵头方，扮演好社会资本方的角色。一方面应通过金融创新，开发新的金融产品和服务，增加新动能，在直接参股的基础上，灵活采用信托、基金等多种参股方式，全面深入地参与PPP项目。另一方面，应加强PPP项目全过程的风险识别与管控能力，鼓励金融机构参与项目不同阶段的投资与管理，降低项目风险，不断增强全过程资源整合能力，弥补自身能力的短板，建立符合PPP特点的盈利和风险管控新模式。此外，还应完善退出机制，充分利用资产证券化等手段，在整个项目寿命期内扬长避短，选择在恰当的时机进入或退出PPP项目。

3.加强与产业公司的沟通合作。“金融+产业”是共同发展的现实需求。由于金融机构在建设、运营等方面的经验缺陷，需要与具备专业能力和丰富工程经验的产业公司联合，取长补短运作好PPP项目。因此，为建立良好的合作方式，金融机构不能在项目机会出现时才临时寻找合作伙伴，而是应与众多专业承包商、运营商等产业公司长期保持密切联系，深入沟通、互相了解，同时与地方政府保持良好的沟通。这样才能在项目机会来临时，依据项目功能要求迅速匹配有诚信、实力强的合作伙伴，并制定出切实可行的合作模式与项目实施方案。此外，在PPP项目合作过程中，产业公司也可以通过金融机构学习掌握专业的投融资知识，不断提升自身资本运作能力，实现金融和产业的双赢发展。

4.加大PPP人才培养力度。近年来，由于PPP项目规模和数量的大幅增加，对PPP方面的专业人才有了更多的需求，特别是具有项目实践经验的人才更加稀缺。而金融机构对PPP人才也提出了更高的要求，需要既懂金融又懂工程的复合型专业人士的加盟。一是要积极引进熟悉国际PPP项目，具有一定金融专业背景和丰富工程经验及领导才能的高层次管理人才；二是大力加强内部人才的培养力度。以市场需求为依据，以金融业和工程需求为指导，从现有高素质员工中选拔培养PPP项目管理人才；三是加强与相关高校的信息交流和沟通，注重完善PPP项目培养体系和方案，加大知识库建设，构建PPP项目管理人才的教育平台，为PPP的规范健康发展提供充足可靠的专业人才。最后，要加强对金融管理人才创新能力的培养，无论是内部培养还是教育机构的培养，应该鼓励不同知识背景、不同层次的人才参与金融创新和工程管理创新。

5.创新资金管理机制。金融机构应认识到企业融资和项目融资两者之间的本质不同，应转变观念与思路，改变依赖政府担保甚至兜底的惯性思维，加快适应项目融资的发展新理念，创新产品服务管理体系，加强针对PPP项目前期融资方案、资金计划安排、项目后期现金管理等方面的创新服务。改进资金监管机制，真正建立适合PPP项目的资金管理机制。

在参与PPP项目过程中，金融机构加强监督资金的使用过程、提高资金的使用效率尤为重要。应从以下几方面着手：一要严格监督建设资金使用过程。通常来说，建设资金主要用在工程建设和工程采购阶段，要对这两个阶段的资金使用进行监督，严格审批，保证资金使用的合理性，有效避免资金的浪费和流失，保障资金安全；二要合理制订项目资金使用计划，重视资金预算，确保后续资金流动过程的安全高效；三要提高项目资金收入以及资金支出的管理控制。对项目中的关键资金流动环节进行重点管控，不仅要健全项目资金内部控制制度，还要完善资金使用审批制度，对资金使用风险进行有效防范和规避。

五、结语

新旧动能转换必须以项目为平台和载体，其转换的重大领域，如医养健康、农业、文化、旅游等工程采用PPP模式具有较强的可操作性。同时，新旧动能转换中的金融机构参与PPP项目的债权投资已经非常普遍，以股东身份作为社会资本方参与PPP项目具有较强的比较优势，也是巨大的市场机遇。金融机构参与PPP项目可以采取多种策略，其中与产业公司形成联合体的方式更有利于应对风险、提高效率。随着PPP项目的逐步规范与可持续发展，金融机构应在完善项目筛选机制、全面提升综合能力、加强与产业公司合作、加大PPP人才培养以及创新资金管理机制等方面持续改进，不断创新融资服务，通过合理引导和配置资源，助力供给侧结构性改革和新旧动能转换目标的实现。