“山长制”能否“山长治”

◎王 丽 王姿予

对于秦岭的保护，不论从法令、机制，还是专项整治工作，陕西近年来的动作堪称“快准狠”。“山长制”的出台，更是将“法”落实到了“人”

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近日，西安市主要领导要求，要全面落实习近平总书记关于秦岭生态保护系列重要指示批示和讲话精神，坚定践行“两山”理论，探索建立“山长制”工作模式，担当秦岭保护的重大政治责任，打造美丽中国的西安秦岭样板。

继“河长制”之后，这是陕西对“青山绿水”画卷的又一笔浓墨重彩的描摹。从《陕西秦岭生态环境保护纲要》到《陕西省秦岭生态环境保护条例》，对于秦岭的保护，不论从法令、机制，还是专项整治工作，陕西近年来的动作堪称“快准狠”。“山长制”的出台，更是将“法”落实到了“人”。

秦岭陕西段全长500公里，面积5.8万平方公里，占全省面积的28%。区域涉及西安、宝鸡、渭南、汉中、商洛、安康6个市的38个区县，被称为陕西的“父亲山”。但不可否认的是，非法采石、违规旅游开发、垃圾污染等顽疾常常反复。在三令五申之下，仍有人在利益驱使之下顶风作案。那么，“山长制”又该如何让秦岭“山长治”呢？

秦岭的“并发症”

靠山吃山，但人的贪欲，可以“吃”掉秦岭。

先是被中央第六环境保护督察组反馈：在陕西秦岭，采矿采石破坏生态情况突出，根据2016年卫星遥感监测数据分析情况，区域270多处矿山开采点中，60%以上存在违法违规问题，生态破坏面积达到3500多公顷；后是在落实中央环保督察组整改要求，陕西省发改委、环保厅、国土厅联合进行的秦岭生态环境保护专项监管执法检查中发现，部分区县能够按照要求及时整改，而部分涉事企业的生态修复情况却并不乐观。

“近年来，采石严重威胁着秦岭生态环境，特别是华县大敷峪、华阴方山峪、蒲城西潘村、眉县桃园沟、太白鹦鸽镇等地的掠夺式开采，造成山体满目疮痍，植被锐减。有的山体被削掉一半，有的整条沟一片狼藉，生态环境遭到毁灭性破坏。一些企业在被整治关停后，不顾禁令继续偷采。”这是检查报告中对于非法开采问题的一段陈述。

顶风作案频发，这其中自然有不法企业的逐利，更令人痛心的是，去采石厂打工成为秦岭北麓一些贫困地区村民的主要收入来源，而这样的群体一度多达几十万人。与此“并发”的，还有乱排乱放和乱砍乱伐；一些人口集中区域、农家乐、旅游景点污水直排、垃圾乱倒等现象严重。

2015年8月3日17时15分，西安市长安区王莽街道小峪河村突发山洪，9人遇难，最小的仅9岁。随后，《陕西省旅游条例(修订草案修改稿)》明确指出，乡村旅游经营者不得在河道、峪沟以及山体滑坡、泥石流、洪水等自然灾害易发的危险地带开展旅游经营活动。

如今，河道边拉上了铁丝网，不能再搭建，在部分关停的农家乐旧址上，也规划出了专门的烧烤空地。然而，沿路而上，依然有一些游客扒开围挡的铁网，开启“躺石+戏水”模式，对巡逻员劝阻视若无睹。

人身安全外，给秦岭遗留的垃圾也不少。一家农家乐店主说，夏季的周末假期，进山游玩的游客非常多，像啤酒瓶、菜渣、骨头等垃圾丢得到处都是。“我们也会劝阻，但是许多游客也都是表面上答应，还是会把垃圾随手就丢在景区里。”

今年西安又进一步出台《西安市秦岭生态保护区农家乐管理办法》，明确禁止开发区、生态敏感区、生态脆弱区和地质灾害隐患点威胁区域内的一切建设和经营活动，并对排污和垃圾处理做了严格规定。

法盾坚硬，却难保有人不“暗放利箭”，正如诸多“秦岭顽疾”的反复发作，并非没有“处方”。那么，秦岭问题的症结在哪里？

主体“掰手腕”

老徐曾经做过秦岭的巡逻工作。“虽然每天都跑，但不太能管得住。之前巡逻游客下河道的时候，你在这边检查，他们在那边，你跑那边，他们又回到这边。打游击战呢！你说了，也不听。没有多少约束力。至于开采的，你更管不了。”

小C从事环保工作，他透露，“秦岭保护不是牵涉一个部门的事情。一个违法的企业，你想管，但他给这个打了招呼，给那个打了招呼。这中间牵涉太多部门，而且很多是上级的，比较难做。得有说了算的拿事儿的人来负责。”

村民李某：“你说非法开采，你把他弄走，村上人去哪里上班呢？保护是该保护，但先解决吃饭的问题吧，好不容易谋个活计是不？”

这恰恰点出了秦岭保护问题的几个关键点：执法力度、主要责任人和发展问题。

其实，秦岭保护工作不力，对于相关责任人的问责，陕西从不手软。截至2017年底，在严查破坏秦岭违规违纪问题中，共约谈1005人次，341人被追责，形成案卷139册，追责部门涉及国土、林业、秦岭办、规划、环保、建委等多个部门和西安市长安区、鄠邑区、周至县等多个县区。

但居住在秦岭北麓附近的村民却道出了这样一个现象，甚至村民李某还总结了“套路”：“比如最近媒体报道说农家乐出事了，垃圾、排污等问题，前两年不是还出大乱子了吗？风来了，肯定要整治。这个时候是要关停一些的。但过阵子，又说要发展旅游，要搞农家乐，又换个样子换个地头，重新搞。空子，要钻还是有得钻。”

对此，我们听到了来自具体从事保护工作人员和专家的几种声音。

“秦岭生态保护应该是个整体工程、系统工程。如果多头管，多头又都不管了。甚至有各自的属地，分属不同地方和部门。执法主体不明，责任就难以落实，遇到一些需要有人牵头、综合协调、齐抓共管的棘手问题时，部门之间推诿扯皮，也特别容易失去监管，让破坏秦岭的人钻制度空子。”

“头痛医头，脚痛医脚，是不容易出长效的。法令还是要由具体的人来执行，不能再条块分割了。那种‘运动战’行不通。”

“我们也很无力，一些矿山关闭后生态环境恢复治理进展较慢，因矿业权退出后遗留的补偿问题尚未解决，我们不仅要追着原来的企业来恢复生态，也面临着一定的诉讼和信访压力。”一位地方政府官员说。

而更深层次的问题，还在于地方的GDP考核。“一些公路项目、沿山特色小镇、乡村旅游项目用地未批先建，可好几个部门都管不住，为啥？能带来效益，能给当地纳税呀！“一把手”不发话，那你很难管。特别是县级政府，就是县上的利益与全局利益，行政干扰与执法监督掰手腕呢！”沿山县区差别化的GDP考核制度和生态补偿机制尚未健全，部门存在职能交叉，不利于自然资源区域统筹、整体保护。

那么，如何让“掰手腕”变“组合拳”？让事后处罚变事前责任和执行力度？

“法”+“人”的处方

责任人，执行力，全局，机制，政绩观。这是秦岭保护的5个关键。

在“河长制”“所长制”有明显收效之后，西安开始筹备针对秦岭保护工作的“山长制”：以秦岭保护网格化管理为基础，建立由市级四大班子领导担任一级“山长”，沿山6区县有关领导担任二级“山长”，按照辖区48个峪口划分责任区域，完善自上而下的管理体系，把每一座山、每一个峪口全方位管起来。

其实，早在今年3月，《西安市落实补齐生态环境短板“1+6”组合方案》发布，就提出了《加强秦岭北麓(西安段)生态环境保护专项实施方案》。2018年，全面实现秦岭生态环境无重大破坏问题；2020年，秦岭生态保护区民生、旅游、监管及配套基础设施建设基本完善；2025年，秦岭北麓文化生态旅游带基本建成，矿山地质环境治理全面完成，生态功能恢复基本到位。而达成这一目标的关键之一在于“事有人抓、人有人管、抓能抓实、管能管严”。“山长制”是新处方，更是长效机制的探索和保护条例的“责任化”。

目前，蓝田县已经在西安市率先组建县、镇、村三级“山长制”管理体系，同时以每座山为单元织密织细网格，突破镇村行政区划，明确四至，明确山名，明确山长，夯实责任，并通过设立社会监督公示牌，实行挂牌工作，挂牌监督。值得一提的是，各镇街则统筹整合河湖长、路长、治污减霾网格长、秦岭保护网格长职责与山长合署办公，为联合治理创造更多条件。将护林、巡河、查路、增绿、治脏、安全生产、“五乱”整治统筹管理，实行多管齐下、多策并举，确保辖区内秦岭环境保护工作(山长制)多元发力、齐抓共管、取得实效。

2018年是秦岭北麓生态环境保护的关键点。西安此前就提出过“北跨、南控、西进、东拓、中优”十字方针和“三轴三带三廊一通道多中心多组团”的规划。而其中的“南控”是无法也无须避开秦岭的：如何在开发中保护，在治理中发展，让它成为大西安的“绿色增长极”，早已不是简单的环保问题，牵涉的还有城市骨架、经济增长方式、新的人民需求等重大时代课题。

可以说，秦岭北麓的保护，直接关系到“南控”的成败。

专家认为，“山长制”可以起到三个作用：第一，理顺了管理机制，从上而下，更能确保执行力，防止出现部门打架、扯皮推诿。由主要领导负责，更有力地斩断利益链，“掰手腕”现象可以有效减少。第二，整合资源，把山、林、路等管理板块整合起来，无缝对接，能管得更扎实和全面多效，减少“哪儿痛再医哪儿”的机械管理。第三，能更好从全局出发，在管理中寻找发展的契机，便于找到保护和发展并举的资源。

同时，专家也指出，“山长制”的实效关键在于考核，需要出台相应的考核细则与运行机制。“是山长说了算，还是厂长说了算，也需要政绩观的扭转。这是关键之关键。”