首部中国国家中心城市发展报告发布 国家中心城市的“中心地位”显山露水

文｜本刊记者 郝宏伟

2018年1月26日，由上海交通大学城市科学研究院、北京交通大学中国城市研究中心联合主办的“2018交通大学城市科学新年论坛暨教育部中国都市化进程报告发布会”在上海交通大学徐汇校区举办。

在本次会议上，教育部《中国都市化进程年度报告》课题组、上海交通大学城市科学研究院发布了《2017国家中心城市发展报告》，报告显示，目前已有的8个国家中心城市综合评估排名依次是：北京、上海、广州、重庆、天津、武汉、成都和郑州。报告得出的结论是，国家中心城市在国家区域和城镇发展中的“中心地位”初步形成并仍在快速发展。

上海交通大学城市科学研究院院长 刘士林

全国城镇体系的“塔尖”进入调整和重构期

在新中国以来的城市建制体系中，直辖市和省会（首府）城市是最为常见的两种“塔尖”城市。进入新世纪，在新的国家发展战略需要下，全国城镇体系的“塔尖”再次进入调整和重构期。

教育部《中国都市化进程年度报告》课题组负责人、上海交通大学城市科学研究院院长刘士林介绍说，2005年“国家中心城市”理念的提出，使北京、上海等在经济发展、科技文化创新、交通通讯及生态治理等方面承担起更加重大的职责和使命。

国家中心城市主要有两种产生方式，一是2010年2月，住房和城乡建设部发布的《全国城镇体系规划纲要（2010-2020年）》明确提出建设五大（北京、天津、上海、广州、重庆）国家中心城市的规划。二是2016年至2017年，国家发展改革委先后在相关区域规划中把成都、武汉和郑州纳入国家中心城市建设序列。目前，国家中心城市已有北京、上海、广州、天津、重庆、成都、武汉、郑州8个，这是“全国城镇体系”一次新的提拔和排队。国家中心城市不仅在观念上改变了我国城市的范畴体系和分类框架，也在深层次上重构着我国新型城镇化的基本思路和发展道路。

国家中心城市的总体发展现状评估

上海交通大学城市科学研究院以国家中心城市理论研究为基础，结合我国区域发展和新型城镇化战略布局的需要，自主研发了包括3个一级指标、9个二级指标和32个三级指标的《国家中心城市综合评估指标框架体系》，同时自主建设了《国家中心城市综合评估数据库》，依据2015年8个国家中心城市的基本数据情况，得出我国国家中心城市的总体发展现状与趋势。

从8个国家中心城市的总体发展水平看，2015年全国人口是137462万，8个国家中心城市的人口总量是13971.35万，占比为10.1%。2015年全国GDP是689052.1亿元，8个国家中心城市的GDP总量是126917.91亿元，占比为18.42%。2015年，全国的人均GDP为50000元人民币，8个国家中心城市的人均GDP为94731元人民币，是全国的1.89倍。2015年，全国的GDP增长速度约为6.9%，8个国家中心城市的GDP增长速度约为8.67%，是全国水平的1.26倍。2015年全国的城市化率约为56.1%，8个国家中心城市的城市化率为77.97%，是全国平均水平的1.39倍。国家中心城市在国家区域和城镇发展中的“中心地位”初步形成并仍在快速发展

从国家中心城市的综合实力、中心作用与战略影响3个一级指标出发，得出国家中心城市综合评估排名依次是：北京、上海、广州、重庆、天津、武汉、成都和郑州。一级指数“综合实力”排名依次为：北京、广州、上海、武汉、天津、重庆、成都和郑州。一级指数“中心作用”排名依次为：北京、广州、上海、重庆、武汉、天津、成都和郑州。一级指数“战略影响”排名依次为：上海、北京、重庆、天津、广州、成都、武汉和郑州。从整体发展水平看，“北上广”占据绝对优势，基本处于前三甲的位置，只在“战略影响”一项，广州被重庆、天津挤出前三，列在第五位。重庆和天津作为“直辖市”位于第四和第五，反映出直辖市在政策资源上具有很大优势。武汉整体发展水平排在第六，在“综合实力”上紧随上海，排在第四位，超过天津和重庆，其“中心作用”排在第五，位于重庆、天津之间。成都和郑州分别位于第七和第八，是8个国家中心城市中最需要“鼓足干劲，力争上游”的“追赶者”。

国家中心城市的优劣势分析

1.北京：稳居“首位”国家中心城市之位

北京在整体评估中排名第一，“综合实力”和“中心作用”均位列第一，“战略影响”排在第二。从各项指标水平看，稳居“首位”国家中心城市之位，与其他国家中心城市之间拉开明显的距离。北京的社会和文化发展水平位居首位，经济水平位居第二。北京的人口发展水平位于第五。北京城区人口密度与其他国家中心城市相比仅处在中游，北京的人口自然增长率高于上海和天津，但远低于郑州和广州，相对处于不利的位置。

2.上海：科技创新中心排在第二，但与北京差距较大

上海在整体评估中排名第二，“综合实力”和“中心作用”排在第三位，“战略影响”超越北京位居首位。这与上海作为我国最开放和最现代化的大都市的代表城市密切相关。上海的人口发展水平位居8个国家中心城市之首，常住人口和人口密度都很高。上海的人均社会消费品总额与第三产业比重水平处于前列，但人均GDP仅处于中游水平。上海的人均公园面积为7.33平方米，远低于广州的20.19平方米，上海的人均道路面积为4.11平方米，远低于天津的16.71平方米。上海在货物、通信信息流动方面领先，但客运指标垫底。上海在科技创新中心作用上排在第二，但与北京还有较大的差距。

3.广州：国家战略资源投入已不如改革开放的前30年

广州在整体评估中排名第三，“综合实力”和“中心作用”排在第二，“战略影响”排在第五。这与广州作为传统的“城市三强”的地位基本符合，但也表明在获得国家战略倾斜和支持上已不如改革开放的前30年。广州的经济发展力压北京排在第一，把位列第五的上海更是远远抛开，同时其人均GDP也是最高的，在北上广中一枝独秀。广州的人口发展水平位居第二，人口自然增长在8个国家中心城市中仅次于郑州位列第二。广州的社会发展水平排在第二，在教育、卫生、城市生活环境等指标上处于前列。广州的文化发展水平排在第三，位居北京、上海之后，主要是在文化产业及相关从业人员指标上处于劣势。广州的综合服务枢纽位居第一，客流、货流、通信信息流动等指标呈现出均衡和高水平发展，表明广州的城镇化建设质量优于其他国家中心城市。广州的科技创新中心作用排在第四，在相关指标上的集聚功能处于中等水平。

4.重庆：获得的国家战略支持力度加大

重庆在整体评估中排名第四，“综合实力”排在第六，“中心作用”排在第四，“战略影响”排在第三。从最好的排名看，表明近年来重庆获得的国家战略支持力度加大。而从最差的排名看，说明建设中心城市不是一朝一夕的事情。重庆的人口发展水平位居第四，但人口密度和人口自然增长率均处于较低水平。尽管重庆的GDP增速最高，但人均GDP、人均社会消费品零售总额、第三产业比重等偏低。重庆的城市社会环境的指标相对较高，但教育和医疗的人均服务水平较低。与同处在成渝城市群的成都相比，重庆的文化发展水平也比较滞后。同时也说明媒体上讲的重庆十年“超沪赶京”只是一种“话语狂欢”。

5.天津：三个一级指数均与前三甲无缘

天津在整体评估中排名第五，“综合实力”排在第五，“中心作用”排在第六，而“战略影响”排在第四。天津三个一级指数均与前三甲无缘。人口发展水平在8个国家中心城市中垫底，没有北京、上海疏解人口的压力，但也很可能是滨海新区一直人气不足的主要原因之一。天津的综合服务枢纽排在第六，距离天津国家中心城市规划定位中提出的北方经济中心、北方国际航运中心和国际物流中心等还有不小的差距。

6.武汉：各项经济指标均处于较高的发展水平

武汉在整体评估中排名第六，“综合实力”排在第四，“中心作用”排在第五，“战略影响”排在第七。尽管作为中部崛起的战略支点，武汉已获得足够的重视，但在积累的国家战略资源上不如天津，在新增的国家战略支持上又不如西部的重庆。武汉的各项经济指标均处于较高的发展水平，但工业发展比重较大，第三产业相对不高。武汉的社会发展水平排在第七，特别是城市生活绿化环境方面尤为突出。武汉的文化产业及相关从业人员的发展水平偏低。武汉的通信信息流动水平较低，显示出中西部在科技发展上依然比较落后。武汉的国际交往的各项指标与沿海发达城市的差距也比较大。

7.成都：建设国家中心城市要补的基础课相当繁巨

成都在整体评估中排名第七，“综合实力”、“中心作用”均排在第七位，“战略影响”排在第六位。《成渝城市群发展规划》提出“增强成都西部地区重要的经济中心、科技中心、文创中心、对外交往中心和综合交通枢纽功能”，但在全国一盘棋上看，成都建设国家中心城市要补的基础课还相当繁巨，与成都给人的“热闹和繁华”的感觉并不一致。成都的经济发展水平排在第六，人均GDP及人均社会消费品零售总额偏低，第三产业比重水平有限。成都的社会发展水平排在第三，文化发展水平排在第四，在教育、医疗、城市绿化环境上、文化服务、文化产业方面具有一定的优势。

8.郑州：建设国家中心城市的基础相对薄弱

郑州在整体评估中排名第八，“综合实力”、“中心作用”和“战略影响”均排在第八位。从三个一级指标全部垫底的角度看，郑州建设国家中心城市的家底和基础还相对薄弱。这说明《促进中部地区崛起“十三五”规划》提出“引领中原城市群发展和支撑中部地区崛起”、“打造内陆开放高地、积极服务和参与‘一带一路’建设”等，主要是从国家区域战略大局出发。同时也说明设立国家中心城市不是看经济实力和整体发展水平，而主要是依据国家战略和发展的需要。郑州的人口自然增长率为10.9‰，是8个国家中心城市中最高的，基础人口密度和发展趋势优势较为明显。郑州的经济和社会发展均排在第八，其各项经济、教育、城市绿化环境等尚有较大的提升空间。

未来布局建设国家中心城市建议

关于未来国家中心城市的规划建设，刘士林提出两点建议：

一是在设立国家中心城市的标准方面，国家中心城市的核心职能是承担国家战略使命和战略意图。应高度警惕目前流行的“万亿元GDP”标准。这个标准既是过去长期流行的“以GDP论英雄”的惯性思维在作祟，也表明这个已被历史淘汰的“旧发展观”正在国家中心城市的战略布局中“卷土重来”。

二是从我国区域发展战略的角度，下一个发力点应放在西北和东北。东北地区目前已有哈长国家级城市群，再加上振兴东北的战略需要，所以完全可以考虑设置一个。在西部目前已有了重庆、成都两个国家中心城市，但在空间上都偏于西南。西北地区是丝绸之路经济带的核心区，在国家区域发展中具有重要战略地位，也可以考虑从中培育一到两个，与海上丝绸之路上的天津、上海、广州形成一种“对称的美”，使国家中心城市在空间布局上更加均衡。

国家发改委城市和小城镇改革发展中心学术委秘书长冯奎指出，国家中心城市是中国在全球都市化进程中出现的“战略制高点”，也是我国新型城镇化建设发展的风向标和引领者。自2005年“国家中心城市”提出以后，目前已有北京、上海、广州、天津、重庆、成都、武汉、郑州8个，它们不仅改变了我国城市的范畴体系和分类框架，也在深层次上重构着新型城镇化的基本思路和发展道路。上海交通大学城市科学研究院以国家中心城市理论和政策研究为基础，结合我国新型城镇化战略布局需要和十九大提出的区域协调发展战略要求，自主研发了《国家中心城市综合评估指标框架体系》，并首次对8个国家中心城市的发展现状、主要问题、对策路径等进行分析、评估和研究，对国家中心城市明确定位、优化功能、提升质量、充分发挥其核心驱动引领作用具有重要参考和借鉴意义。