浅谈基层环境管理工作面临的难题及对策

刘向前

摘 要：随着我国政府职能的逐步转变和市场经济体制的日益完善，基層环保部门实施环境管理主要依靠法律手段。从目前来看，我国已经形成了较为健全、完善的环境保护法律体系，基本可以实现有法可依。但是令人遗憾的是，基层环境管理工作仍然面临着很多亟待解决的难题。基于此，本文对基层环境管理工作面临的难题及对策进行分析。

关键词：基层；环境管理；对策

中图分类号：F270.7 文献标识码：A 文章编号：1671-2064（2018）14-0025-02

1 基层环境管理工作面临的难题

1.1 环保法制体系不健全管理难

经过多年的发展，我国已经在《中华人民共和国环境保护法》的基础上形成了一系列的法律法规，建立起一套较为完善的法律体系，但在一些领域还存在着差距。有的立法缺乏整体的协调性和前瞻性，有的立法相互冲突，缺乏公众参与，有的法律法规理论性强，操作性差，基层环保部门在执法过程中理解不一致，为执法工作带来一定困惑。

1.2 职权与事权不对称监管难

“环境资源与保护”作为一种法定权力，已在环境保护专门法律、法规中赋予“县级以上地方人民政府环境保护行政机关”。“地方各级人民代表大会组织法”和“地方各级人民政府组织法”也赋予县级以上人民政府“环境资源和保护”的职权。乡镇政府作为我国公共事务管理的最基本单位，是辖区内最直接面临的环境问题，是社会事务与政府管理之间最基本的纽带，但没有管理环境的权力。也没有相应的环境保护行政机关的明确法律规定。

特别是最近十几年，随着经济的快速发展，生态文明建设的全面推进，乡镇政府管理的公共事务，尤其是环境管理事务变得非常复杂，但由于行政层次的限制，权利和权力的不平等，乡镇并没有专门的环保管理机构，也没有专业人员来管理，经费无法保障，这是基础环境管理最根本的困境。

1.3 基层环保部门监管力量薄弱

长期以来，由于发展方式粗放、重经济发展轻环境保护等原因，我国环境形势十分严峻，而作为从事环境现场执法唯一队伍的环境监察，承担了十分繁重的现场监察任务。基层环境执法队伍中人员混岗、队伍人手不足的问题仍然普遍存在。根据环保部2014年的统计，全国8万名环境监察人员负责150万家工业企业的现场检查工作、100余万件信访投诉案件的现场调查工作、50万家企业排污费申报和收费工作、14万件环境行政处罚案件的调查取证工作、1万家国控企业在线监控数据的现场核查工作，以及大量的自然保护区检查、环境污染和生态破坏纠纷的调解处理工作。特别是近几年，随着新《环境保护法》实施后，环境执法力度不断加大，以及依法行政要求越来越高，基层环保部门监管执法能力不足的问题越来越凸显，主要表现在执法取证装备差；部分基层执法人员执法水平低，能力素质有待提高，一定程度上影响了环境执法。

1.4 社会公众参与程度不够

环境保护是一项重要的公共事务，与广大人民群众的切身利益息息相关，也关系到子孙后代的福祉。每一位居民都有义务、有责任参与到环境保护工作。但令人遗憾的是，很多社会公众都没有主动参与环境保护的意识，平时参加环保活动的积极性、主动性也较差。若没有正确的引导，良好的参与机制，往往造成社会公众对自然保护区建设、环境可持续发展等正面环境问题不太重视，但对一些负面环境问题却极为敏感，加上对信息掌握缺乏和个人知识结构的欠缺，容易使其成为助推谣言广泛传播的主力军，引发社会的恐慌。

2 加强基层环境管理工作的相应措施

2.1 完善环境管理法律法规

虽然基层政府没有通过相应的法律法规赋予环境保护的权威，但健全的环境管理法规体系对基层环境管理有着明确的约束和引导作用。随着我国生态文明建设的全面推进，环境管理体制的不断完善，不符合新形势要求的法律法规正逐步取消。特别是新《环境保护法》实施，《大气污染防治法》《水污染防治法》《环境影响评价法》《建设项目环境保护管理条例》等法律法规相继修订后，为环境保护提供了强有力的法律支持，但在执行过程中，依然存在界定模糊，应尽快制定相应的解释和行政法规，确保基层环保部门在执法过程中具有明确性、可操作性，避免出现执法以执法人员的主观意志为转移，随意“自由裁量”。

2.2 建立健全环境保护机制

坚持预防为主，防治结合，全面规划，合理布局，综合治理的环境保护工作方针，实行谁开发谁保护，谁污染谁治理，谁破坏谁恢复，谁利用谁补偿。通过完善建设项目环评审批、环境保护“一票否决”制度，杜绝重污染项目的审批建设。通过调整产业结构，使经济增长由粗放型向集约型转变，工业企业由资源开发、高能耗、重污染向技术、低能耗、轻污染发展。通过全面规划，合理产业布局，充分利用自然生态系统的自净和稀释功能，最大限度地减少环境污染对环境的影响。但基层环保机构由于缺乏高素质人才，在“统筹规划、合理布局”方面存在一定的困难，有必要建立一支专业化、高层次的环境管理队伍来统筹、指导各基层环保机构工作的开展。

建立完善“党政同责、一岗双责”制度，明确要求各级党委、政府对本地区环境保护工作负总责，党委、政府主要领导是环境保护工作的第一责任人，对环保工作负全面领导责任。各级领导干部既要对所在岗位承担的业务工作负责，又要对岗位职责范围内的环境保护工作负责，全面落实“管行业必须管环保、管业务必须管环保、管生产经营必须管环保”制度，厘清职责、理顺关系，建立长效机制，健全部门联动机制，构建全社会齐抓共管的环保大格局。

探索建立乡镇环保机构。为解决在环保执法监管任务日益繁重，但环保部门执法力量越向下越薄弱，乡镇环保部门缺乏执法力量，难以满足执法监管工作实际需要的问题，应谋划建立乡镇环保机构，下沉环保监管力量，依法加强农村环境执法能力建设，积极组织开展村组环保监管员的培训工作，形成严密的网格执法监管网络，发挥环保网格监管人员的积极作用，因地制宜，精准施策，搞好农村环保监管、环保宣传，解决农村面源污染问题，切实改善农村环境质量，实现执法监管全覆盖。

加快推进环保垂直管理制度改革，统筹逐步解决基层环保机构和队伍规范化建设问题，推动地方环保管理体制创新、明晰职责、完善制度、配套政策，提高环境管理的整体效能，提升生态环境治理体系和治理能力的现代化水平。

2.3 加强基层环保部门的执法监管力度

第一，强化基层环保部门环保业务知识的培训，定期组织对基层环境监察执法人员进行考核，根据考核结果对考核综合素质、业务能力等不合格的人员实行“淘汰制”或岗位调整，激活合理的进出机制，不断提升基层环境执法队伍整体素质，提高监察执法工作效率。

第二，基层环境管理工作涉及面广、情况复杂，各执法部门相互间应加强配合，整合各部门执法资源，提高行政执法整体效能，解决突出环境问题。建立健全环保行政执法与刑事司法联动机制，完善重大案件会商督办等制度，严厉打击环境领域违法犯罪行为，依法追究环境损害责任人相关责任。进一步深化完善网格化监管体系，建立“定责、履责、问责”的网格责任体系，按照责任分工将各项监管任务和责任分解落实到县区、乡镇、村，细化到具体岗位和人员，形成纵到底、横到边、全覆盖的环境执法监管新格局。

第三，由于受地方经济影响，各区县环境执法的财政投入参差不齐，但总体水平不高。建议省市级环保部门加大对地方财政实力较弱区县的财力倾斜，补齐设区市、县两级环境监察机构应配置的专项执法、现场执法交通工具和取证、通讯、办公、信息化設备，重点加强重污染工矿企业集中的县区环境监察机构标准化建设，统一建立移动执法数据平台，配置移动执法终端，提升环境执法现代化、信息化、规范化水平。研究制定相关政策，探索提出一定比例的环境行政处罚的罚没款作为执法工作经费，重点用于开展高科技手段的执法工作经费。

2.4 提高社会公众的参与程度

社会公众一直以来都是基层环境管理工作的主力军，政府有关部门务必要重视社会公众的环境保护意识，要采取多种措施来提高社会公众的参与程度，让更多的社会公众能够积极、主动参与到环境保护中来。与此同时，基层环境保护部门务必要通过多种方式来宣传环境保护工作，充分利用世界湿地日、世界水日、世界地球日、世界环境日、中国法制宣传日“五大节点”，运用群众喜闻乐见的形式，向全社会传导保护环境、践行低碳生活的价值取向。通过组织开展环保宣传教育进学校、进机关、进社区、进企业、进农村“环保五进活动”，积极构建“学校—单位—社区—企业—社会”五位一体的环境教育体系。切实抓好污染防治和节能降耗知识宣传，倡导文明、节约、绿色的消费方式和生活习惯，广泛动员社会参与，共同改善生态环境。此外，以生态乡镇（村）、美丽乡村创建为载体，做好农村环保宣传。通过进村入户面对面宣传、环保知识下乡、文艺宣传、发放书籍资料、组织各类培训等形式，大力宣传饮用水源保护、土壤污染治理、畜禽污染防治、农作物秸杆禁烧、农膜白色污染防治、农村面源污染防治等农村环保知识，引导和鼓励农民发展低碳农业，大力实施循环农业、生态农业和生态养殖等，树立绿色生产消费观念，养成节约环保的生活习惯，为农村环境保护营造良好的舆论氛围。

3 结语

综上所述，为了形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，还自然以宁静、和谐、美丽，实现全面建设小康社会宏伟目标，本人对环境保护机构如何强化基层环境管理工作的粗浅看法，因水平有限，难免有不当之处，敬请读者批评指正。

参考文献

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