上海市省际道路班线客运票价市场化研究

上海市交通港航发展研究中心

目前，上海市的省际道路班线客运（以下简称“班线客运”），包括常规班线和加班班线，均施行政府指导价。2017年1月，交通部出台《交通运输部关于深化改革加快推进道路客运转型升级的指导意见》（交运发〔2016〕240号），在重点任务中提出要推进道路客运价格市场化改革，完善道路客运价格形成机制，“具备竞争条件的道路客运班线（农村客运除外），票价由道路客运企业依据运营成本、与其他运输方式的比价关系、市场供求状况和服务品质等因素依法自主确定。”为此，研究探索上海市省际道路客运票价市场化改革是落实交通部相关文件精神的积极举措，也是促进上海市省际道路客运转型升级的必然要求。

1 班线客运概况

近年来，上海市省际班线客运量持续下降，如图1所示。2016年，上海市班线客运旅客发送量为2 288万人次，同比下降13.3%。在目前铁路等对外交通方式仍在不断分流旅客的背景下，道路客运行业只有转型升级来提升竞争力，其中票价市场化是转型升级的必要条件，也是重要的改革举措。

图1 近五年上海市班线客运发送量变化情况

2 定价执行现状

2.1 执行依据和标准

目前，上海市班线客运的票价执行依据是《关于印发<汽车运价规则>和<道路运输价格管理规定>的通知》（沪交财〔2009〕713号）。该文件结合上海市道路运输价格管理的实际情况，主要规范了以下几方面：

①基准票价。上海市省际道路班车客运线路基准票价=省际道路班车客运车辆基准运价（含2%的旅客身体伤害赔偿责任保障金）×计费里程＋其他收费。

②实际执行票价。在已公布的线路基准票价基础上实行上、下浮动，浮动幅度不超过30%，即线路的实际执行票价。班线企业制定实际执行票价后并向市运输管理处提前报备。

③基准票价公布。市运输管理处负责核定和公布基准票价。关于“上海市省际道路客运班线基准票价”的更新和修订工作依据交通运输部核定颁发的《中国公路营运里程图集》进行调整，该图集每三至五年修订一次（最新版本2014年），基准票价公布中的里程数据和图集中保持一致。

2.2 执行情况

①公布票价数据。根据上海市最新公布的省际道路客运班线基准票价情况（2016年），已公布基准票价的记录共18 410条，涵盖了1 016个目的地城市的客运班线（含各类车型等级）。上海市域内共有10个班线起点，车型等级划分有14档基准票价。

②分析数据来源。数据来源于上海市长途客流较集中（约占全市71%）的部分一级站，以此为代表，研究分析上海市省际道路客运的整体水平。本次研究共获取有效数据总量83.1万条，涉及21个省市，共477个目的城市。按线路长度看，票价浮动幅度随线路里程的增加而降低；按线路目的地分布看，江浙皖票价均以上浮为主；按月份看，全年超过三分之一的班次数的票价上浮比例超过25%；按节假日来看，春节上浮水平明显高于其他节假日。

本次分析班次（83.1万班次）的旅客总发送量为1 301.7万人次，占年旅客发送量的56.9%。其中发往江苏和浙江的占总发送量的92.4%。从旅客发送量的发布情况来看，如表1所示，春运期间日均发送量为5.6万人次，比全年平均水平高出55%；沿铁路班线的日均发送量水平较低，仅为全年总体水平的六分之一。

从旅客发送量的票价浮动情况来看，如表2所示，超九成（票价上浮班次的旅客发送量）的票价上浮，随着票价浮动比例的提高，发送量逐渐降低；超过四成的票价浮动接近上限。

2.3 执行问题

①实际操作和执行依据不一致。票价浮动比例与执行依据不符，按执行依据，省际客运票价可在已公布的线路基准票价基础上实行上、下浮动，浮动幅度不得超过30%；但在实际数据分析过程中，发现存在部分线路票价上浮超过30%的情况，主要集中在发往江苏和浙江等地的班线。

表1 与旅客发送量相关的运营情况一览

表2 与旅客发送量相关的票价浮动情况一览

②执行依据与实际情况不匹配。基准运价表中车辆等级分类与实际需求存在差异，根据执行文件，车型分为大型车、中型车和卧铺车三类，但现状车辆主要集中在大型车类别的高一级、高二级和高三级的车辆，随着中型车和卧铺车逐步退出市场，在制定基准运价中其他两大类车型基本无参考意义。

3 经验借鉴

3.1 浙江客运票价市场化

浙江省以市场化为核心推进道路客运行业转型升级。2015年9月，印发《浙江省深化道路客运改革实施方案》，在全国率先推行道路客运班线运价市场化改革。一是部分客运班线运价实行市场调节价。杭州至上海、南京、宁波、温州、衢州等46条与高铁平行的客运价格实行市场调节价，由经营者根据运输成本和市场供求等因素自行决定。二是班线定价由备案制改为告知制。实行政府指导价管理的道路班车运价，经营者在规定的最高价范围内自行确定票价，只需提前15天向社会公告，并将最高限价上限幅度从20%提高到40%，经营者更具客流量和市场变化情况，可以制定灵活、差异化的票价。三是简化票价计算方式，客车等级和相应的运价由原先16个等级调整为5个等级。

3.2 高铁票价市场化

2016年，国家发改委发布《关于改革完善高铁动车组旅客票价政策的通知》（发改价格〔2015〕3070号），2017年1月起放开高铁动车票价，改由中国铁路总公司自行定价。2017年4月21日，中国铁路总公司总在获得高铁动车票定价权后，第一次根据市场供需对价格进行调整。

3.3 民航票价市场化

国家民航局在“2014年全国民航工作会议”上提出，将完善价格形成机制，逐步放开国内机票25%的浮动上限。目前，我国民航运输企业共有900多条国内航线，其中有94条航线的运营完全放开，由政府指导价改为市场调节价，航空公司可根据市场供求情况自主定价（至少提前7日向社会公布），自主定价的国内航线目录由民航局商国家发改委确定，于每年一季度调整公布。另外，有225条独飞航线和242条旅游航线只规定票价上限。

3.4 总结经验

一是建立灵活的票价机制，积极实施市场化改革。上海市班线客运的票价制定相关文件出台较早，随着需求变化，定价标准等部分规定已不适应市场发展需求，不利于行业健康发展。相对而言，票价市场化可以激发企业活力、引导优胜劣汰、适应市场需求、促进优质服务。二是借鉴行业票价市场化经验，分段推进市场化改革。浙江省班线客运与高铁平行的线路已经实行市场调节价，实行政府指导价的班线定价由备案制改为告知制，最高限价上限幅度提高；另外，高铁和航空票价在不同程度上实现了从政府指导价到部分线路市场调节价的转变。

因此，上海市客运班线票价的市场化工作，可遵循“先试点后推广”的思路，深入分析省际客运市场及票价执行情况，结合实际布设原则，谨慎选择试点线路，制定价格标准、明确公示方式等，逐步放开并及时评估。

4 票价市场化改革思路

4.1 总体思路

以“保障旅客利益、激发市场活力、促进行业发展”为基本原则，以班线客运的票价为主要内容，提高与行业市场发展需求的契合度，从票价执行现状出发，设计“发展定位准、可承受度高、可操作性强”的市场化改革方案，为班线客运后续设置票价管理办法和执行标准提供有力支撑。

班线客运票价市场化改革在对象选择和内容方面遵循以下基本原则，一是调整班线已实现充分竞争或具备竞争条件，包括与（铁路、民航等）不同交通方式间的竞争和同方式（省际班线）企业间的竞争；二是调整班线符合市场化调整需求，包括具备市场供求关系、考虑企业运营成本、满足旅客服务需求等；三是票价相关事项同步完善，如针对儿童票价、优待票价的收费标准，在市场化方案设计中同步考虑。具体推行过程采用“先行试点、逐步推广”的模式。

4.2 调整对象

建议选取沿铁路班线作为票价改革的突破口。根据班线票价市场化改革的思路和原则，沿铁路班线基本符合试点调整要求。一是市场化竞争充分，与同线路铁路列次存在竞争关系，总体运营成熟稳定，目前在节假日等时段是铁路客运的有力补充；二是票价市场化基础较好，沿铁路班线的票价上浮比例虽高于总体班线水平，且节假日高于平日，但票价浮动幅度小于非铁路班线，相对更可控；三是票价浮动存在上浮空间，沿铁路班线的票价上浮比例明显，变化趋势与总体班线一致，能为逐步实行市场调节提供支撑；四是客流影响范围明确，铁路沿线旅客的出行区域和时段特征较明显，沿铁路班线的管理针对性强。目前沿铁路班线的旅客发送量约217.5万人次，占总发送量的17%。

4.3 沿铁路班线的线路初选及比较

选线思路一：按沿铁路班线目的地城市的数量排序。以各省份下目的城市总量排名前五的班线为调整线路，此类沿铁路班线的客流量充足，具备调整的客源条件。此方案调整线路涉及16.7万班次和212.7万人次。

选线思路二：按沿铁路班线线路里程排序。按800 km以上选取长距离的沿铁路班线作为调整线路。由于铁路、航空对长距离沿铁路班线的替代性强，此类线路的客流影响面较小，可试点调整。此方案调整线路涉及1.4万班次和8.3万人次。

选线思路三：按沿铁路班线的年班次数量排序。按年班次数量规模选取日均班次1班以下的沿铁路班线为调整线路。此类线路的客流影响面较小，可试点调整。此方案调整线路涉及1.2万班次和6.5万人次。

表3 沿铁路班线的线路初选方案比较

综上所述，上述三种线路选择思路和涉及客流情况如表3所示。从试点的角度，可先选取部分影响面较小的作为改革方案试点；再逐步推进涵盖整体客流的改革方案。

4.4 票价调整方案设计及比较

票价思路一：继续实行政府指导价，适当扩大浮动比例。

指在原来基准运价的基础上，调整票价浮动比例的上下限，来推进票价市场化的方案。从浮动下限来看（如图2）票价浮动下限基本不会低于-10%。因此，建议浮动下限确定为10%。行票价与铁路票价间仍存在差距的线路先行试点。

图2 沿铁路班线票价浮动范围情况

二是票价特殊时段管控，指在票价完全放开的班线上，为了维护特殊时段（如节假日、重大活动等）的市场供需稳定性，采取的短时管控措施。从管控方式来看，可以保持现状和设定上限两种，前者指管控期间，继续按照现行浮动规定执行，即基准运价上、下浮动30%；后者指管控期间，设置票价上限，避免因供需不平衡导致的价格过高，影响刚性需求，如春运期间的前15天是旅客返乡出行的高峰，属于刚性需求1一方面，推进票价市场化，随着旅客出行需求的增长，票价上涨符合市场化规律；另一方面，考虑到公平性，管理部门和旅客都不希望票价肆意上涨。。

从2016年春运出行高峰时段的旅客发送量量及票价浮动情况来看（如图3），随着春节临近，发送量逐渐增长，2月5日的总发送量最高（9.3万人次）；期间票价上浮的班次发送量占比（总量）均达到93%以上，2月4日至6日的占比最高（97.8%）；期间票价上浮比例超过25%的总发送量占比为61.1%，2月4日至6日的占比超过67%。因此，建议春运前15天设置为特殊管控时段。

浮动上限根据浮动区间不同提出两种方案，一是浮动区间缩小，上限扩大。例如，浮动上限由现行30%调整为40%。二是浮动区间不变，上限扩大。例如，浮动上限由现行30%调整为50%。

票价思路二：由政府指导价调整为市场调节价。

一是票价平日完全放开，由班线企业自己制定线路票价。由于完全放开后的票价自由度更大，建议挑选旅客发送量稳定、或影响面较小的沿铁路班线施行试点，如发送客流聚集线路、800 km以上线路、日均班次小于1班的线路等，并要考虑班线与铁路间的比价关系。因此，建议现

图3 春运出发高峰时段的票价浮动情况一览

4.5 建议

班线票价改革推荐原则：拟按市场调节价思路放开线路。遵循“先行试点，逐步放开”的原则，根据梳理好的（条件已经成熟的）沿铁路班线，分三步走。第一阶段初期部分先行试点放开；第二阶段试点成熟后逐步扩大范围放开，第三阶段待配套管理措施完善后，全面放开。

第一阶段，按影响程度小的线路改革。调整对象的三个思路中，选线思路二（800 km以上）和选线思路三（日均1班以下）的客流占比分别为3.8%和3%，影响程度均较小，施行市场调节价后可控性较强。因此，建议第一阶段试点线路采用这两个思路的并集。如表5所示，叠加后旅客发送量占总量的4.9%，影响程度小幅扩大。

表4 沿铁路班线的票价调整方案比较

表5 第一阶段线路推荐情况一览

表6 第二阶段线路推荐情况一览

第二阶段，按涵盖客流大的线路改革。思路一中按数量排序方案的旅客发送量占比达到97.8%。为了更好发挥市场调节价作用，对于该思路进行深化分析。除考虑旅客发送量外，增加两组约束条件，一是与铁路的比价关系，即从中选出与铁路票价之间仍有差距的班线，二是年日均班次大于等于1，即从中选出发班情况较为稳定的班线。在上述条件约束下思路一的旅客发送量占比达到80.5%。因此，第二阶段试点线路思路一包括的线路（除第一阶段已试点的线路之外）。如表6所示，叠加后第一阶段和第二阶段的旅客发送量合计占总量的83.7%，影响程度显著扩大。

第三阶段，推广至未涵盖的线路改革。未涵盖的路线包括三类。一是沿铁路班线在前两个阶段仍未涵盖的线路；二是随着铁路网建设而新增的沿铁路班线的线路；三是非铁路班线的线路及其它特例线路等。

根据上述三个阶段的线路试点推广等安排，第一阶段和第二阶段的线路方案相对明确。试点后票价由政府指导价调整为市场调节价，平日票价完全放开，原则上无浮动限制，由运营主体自行定价；特殊时段可以参考春运前15天，具体票价管控方式根据实际商定。