面向“上海2035”实施的上海大都市圈交通协同规划研究

上海市城市规划设计研究院

1 “上海2035”的区域发展思路

1.1 高质量发展引领下的区域协同推动城市功能提升思路

党的十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。《上海市城市总体规划（2017-2035年）》（以下简称“上海2035”）是党的十九大召开后第一个获国务院批复的超大城市总体规划。按新一轮城市总体规划实施动员大会精神，要把高质量发展和高品质生活作为规划实施的根本落脚点，突出全球、面向未来，以更宽广的视野，始终坚持对标国际最高标准、最好水平。

在“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念指引下，上海未来发展将更明确地指向绿色发展、永续发展，并贯穿到各层次规划策略的制定中。作为超大城市治理典范的上海，未来发展已超越城市规模和经济增长诉求，转向以区域、城乡协调发展提升城市竞争力，转向以人为本、内涵发展提升城市品质[1]。

1.2 多维度目标愿景下的区域交通协同发展策略

上海是长江三角洲世界级城市群的核心城市，将依托区域建设成为卓越的全球城市，令人向往的创新之城、人文之城、生态之城，具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市[2]。

建设更具活力的繁荣创新之城，要求通过长三角区域协同建设更开放的国际枢纽门户，在同城化都市圈范围内打造轨道都市，提升公共交通主导战略，提供高效易达的交通出行服务。营造更富魅力的幸福人文之城，要求在城市发展密集区构建TOD（transit-oriented development）社区，形成良好的慢行网络与街道空间品质，营造包容公平的出行环境。建设更可持续发展的韧性生态之城，要求共同引导绿色交通出行，促进职住空间匹配，加强需求管理，促进集约低碳交通模式发展[3]。

1.3 多视角下的同城化都市圈交通协同规划任务

交通是城市发展的重要支撑和空间骨架。“上海2035”聚焦长三角协同规划区域、同城化都市圈、主城区及城镇圈等不同空间层次，通过系统支撑和政策引导，加强国家战略落实，加强多层次轨道交通网络的提升和对空间发展的导向性。

以都市圈承载国家战略和要求，并拓展至沪宁杭城市群的时空范围，通过加强对区域性重大交通基础设施资源的统筹和国家级、区域性综合交通廊道的构建，提升上海枢纽的国际功能和区域连接度，促进上海与长三角区域乃至长江经济带的联动发展。

推动同城化都市圈的协同发展。基于经济联系度与交通时距定量要素分析，结合文化、生态等定性因素校核，提出在上海和近沪地区共同构建全球城市区域。在此范围内，以重要交通廊道为骨架，谋划“网络化、多中心、组团式、集约型”的空间格局，形成90分钟左右可达、具有同城效应的上海大都市圈（图1）。

图1 上海大都市圈范围示意

2 从上海到区域：全球枢纽功能提升

2.1 外部环境与自身发展要求

1990年浦东开发开放是改革开放以来上海推动区域发展的重大举措，1999版上海市城市总体规划明确提出建设国际航运中心的设想。经过过去近30年的建设发展，上海的港口、机场已经取得了令人瞩目的成绩，并成为长三角区域的国际门户枢纽，特别是洋山深水港的建设，业已成为上海走向区域协同发展的基石。从目前发展来看，一方面仅局限于内部空间难以拓展规模、提升能级，另一方面，由于上海长期以来依赖传统的沪宁、沪杭交通廊道，对外辐射扇面尚未打开，使得国际海空枢纽辐射面、服务腹地有限，距离“具有全球资源配置能力”的国际航运中心发展要求仍有差距。

面对现实瓶颈逐步突破，同时更需面向未来发展。发达的国际航运服务市场、层次分明的枢纽体系和完善的集疏运网络是全球城市的共同特征和经验。立足“一带一路”建设和长江经济带发展的国家战略要求，以及2016年发布的《长江三角洲城市群发展规划》，上海枢纽需要提升航运服务品质，并大力强化国际枢纽机场功能；更需要加强沿海、沿江交通走廊的构建来支撑枢纽能级的提升。因此，必然要求枢纽建设从上海自身市域到长三角区域，更多地依托区域、链接区域、服务区域。

2.2 强化亚太航空门户枢纽地位

一是外升能级，辐射国际。结合长三角区域机场客流需求和国际枢纽机场能力研判，2035年上海机场总量上达到1.8亿人次吞吐能力，近四成为国际客流，旅客中转比率20%左右。二是内拓腹地，空铁联运。围绕浦东机场建设铁路上海东站和机场双联络线，提高浦东机场与虹桥枢纽、乃至长三角区域腹地城市的连接度。三是组群联动，系统合力。预留上海的浦东机场、虹桥机场与宁波、南通、嘉兴、杭州、无锡等邻近城市机场之间的快速交通通道，在区域层面扩大枢纽整体能力；并充分利用低空空域资源，在青浦规划基地型通用机场，适应未来多层次的航空客运需求。

2.3 推动国际海港枢纽功能升级

突出高端航运服务功能。上海港要由物流贸易型向综合服务型的港口转型升级，集装箱吞吐能力保持在4 000～4 500万标箱，预留大洋山进一步开发条件。同时，优化集疏运结构。区域联动共同提升长江黄金水道能力，突出江海联运，将水水中转比例提高至55%。更进一步而言，需要优化区域港口功能布局。为适应船舶大型化趋势，加强与宁波-舟山港、南通港等沿海港口以及长江下游港口的分工合作，共同打造长三角核心港口群，发挥组合效应。通过港口之间的协作，推进城市在海洋创新产业的深度合作，促进区域产业链的升级。

图2 上海和近沪地区复合交通廊道和枢纽布局图

2.4 完善复合高效的国家综合运输通道

在长三角区域构建“五横四纵”交通网络的基础上，通过沪通、北沿江、沪苏湖、沪甬等交通通道的建设，上海对外交通廊道着重打通辐射沿海及内陆地区的通道，带动沿海地区和中西部地区发展，构建由高速公路、高速铁路、城际铁路为主的陆路复合通道。

按客货分流、打通南北的思路，在上海大都市圈范围内形成“五个方向、七条廊道”（表1），提升上海枢纽与区域腹地的连接度，同时以此为交通骨架构建同城化都市圈[4]。

3 从区域到上海：都市圈同城化发展

3.1 新型城镇化时代的到来

基于城市空间演变的普适规律，地域空间从城市、都市区（Metropolitan）向城市群（Urban agglomerations）、巨型发展地区演进。城市群是城镇化发展的主体形态。根据《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，将形成以陆桥通道、沿长江通道为横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为纵轴的“两横三纵”国家空间发展格局[5]。通过19个城市群和2个都市圈发挥带动和辐射作用，促进大中小城市的协调发展。

表1 上海大都市圈“五个方向、七个廊道”构成一览表

2016年5月国务院通过了《长江三角洲城市群发展规划》[6]，将上海和江苏、浙江、安徽共26个地级以上城市纳入长三角城市群范畴，国土面积21.17万平方公里，2014年年末总人口1.5亿人。规划“一核五圈四带”的网络化空间格局，优化提升空间利用效率。构建以城际铁路为主通道的城际交通网络，实现与周边城市之间1～2小时通达。

从东京、伦敦等发展成熟、稳定的都市圈来看，东京都市圈单中心结构明显，区部是都市圈的核心，发达的轨道交通系统支撑了高峰时段巨大的向心性通勤客流；区部的就业人员绝大多数居住在20～50公里的圈层区域。伦敦都市圈（大伦敦地区）呈现多中心结构体系，通过环状轨道线路与放射状的市郊铁路对接，实现都市圈轨道交通一体化，就业中心大多位于距伦敦中心60～80公里的圈层。

3.2 合理引导交通圈的时空尺度

都市圈是城市群的一种特殊形态，具有首位度高的强核心城市[7]。以基层行政区划为统计单元，通过一定人口规模和密度来识别中心城市，并以密切的通勤联系（以通勤率为指标）来识别高度社会经济联系，如日本国势普查报告采用1.5%的通勤率。但仅从通勤单一角度，上海中心城的通勤圈仍集中在30公里左右空间范围内。

都市圈需在一定合理时空范围内组织交通网络、协调功能分工、优化城镇布局等。而合理时空范围的确定需至少考虑两方面因素：一是时空压缩理论，即交通技术革新促使城市内部、城市与城市之间的交通时间压缩，使得人们可以在既定时间内到达更远的地方[8]。在空间语境下，交通系统运行速度的提升，使得人们的空间活动范围得以扩展而制成城市、都市圈的大幅增加，其中以主导或骨干交通模式起决定性作用。二是居民出行时间恒定法则。尽管超大城市无法在局部区域实现职住平衡，由于骨干交通系统的支持，上海市居民全天出行时间和通勤出行时间并未随着城市空间拓展、交通网络可达范围而同步增长，如全天出行时间仍恒定在1.1～1.3小时内。

对都市圈150公里范围典型的中心城—新城—新市镇圈层结构，其紧密的商务、商业联系，要求出行能当日往返并保证有效停留时间，可接受的门到门出行时间期望小于2小时，而利用城际铁路、高速铁路等方式站到站出行时间以1小时为宜。同时，都市圈内将形成若干尺度大小不同的空间，合理的通勤尺度实际受时间尺度所约束。以多层次轨道交通为主导的都市圈通勤范围为实际通勤速度×通勤时间。因此，未来随着区域轨道交通网络的构建，上海中心城通勤圈的空间地域范围将可能达到60～70公里。

3.3 塑造并完善城际交通模式

基于“多中心、网络化”的区域空间发展趋势，在国家层面高速铁路、城际铁路网络基础上，着重加强上海大都市圈范围内的区域城际轨道网络的构建，城际铁路、市域铁路、轨道快线根据其不同服务特性，为大都市圈内若干大城市形成的次级城市群、若干中小城市形成的城镇圈等不同时空范围，以及对应的城市、功能节点提供相应效率的服务（表2）。在城镇圈、县域范围内构建局域轨道交通网络，如现代有轨电车、BRT等，服务于出行距离5～20公里的客流走廊。对于大都市圈内的重点功能节点，应在区域交通设施互联互通的基础上，实现直联直通的轨道交通服务，“站到站”时间服务目标为：核心城市枢纽与中心城市间60分钟可达，毗邻大城市之间30分钟内可达，次级城市群内部10万人以上城镇30分钟可达。

在已实现网络化发展的高速公路网络基础上，按照服务社会经济发展、进一步提高覆盖率和便捷性服务的要求，完善次级城市群/战略协同区、城镇圈/县域的干线道路网络，重点加强主要公路、次要公路和一般公路的服务侧重点，形成不同城市节点之间的有效连通（表3）。按其功能层次，在实施阶段结合现实需求和实际情况，确定各功能层次公路的技术等级和行政等级。

3.4 协同城镇功能与空间发展

突出交通骨架引导。增强区域复合交通廊道上重点城镇节点的功能，强化区域重要交通廊道对空间节点的引导和支撑作用。沿沪宁、沪杭、沪湖廊道，提升嘉定（安亭）、松江、青浦等地区城镇的综合性服务功能和辐射能力；沿沪通、沿江、沿湾、沪甬廊道，优化外高桥、空港、临港等地区产业功能，强化奉贤、南汇、金山的门户枢纽和综合性服务功能。

表2 上海大都市圈区域城际轨道交通服务层次

表3 上海大都市圈干线道路功能网络层次

表4 上海大都市圈不同城镇节点的骨干交通设施配置标准

在核心、中心城市突破集中城市化区域之后，将沿廊道形成轴带、串珠式空间格局，不同等级规模、功能定位的城市节点，需要不同的设施配置。如上海的新城的人口密度、城市发展强度、客货交通需求特征与大城市类似，因此城际铁路、轨道交通、高速公路等为必要设施，并根据交通主廊道与城镇圈空间布局的关系，合理配置高速铁路、城市快速路；而上海的核心镇、中心镇按照中等城市标准配置，一般镇按照小城市标准配置（表4）。

4 结 语

交通能够支撑城市社会经济活动，也能够塑造城市乃至区域发展新格局。在城市开发、交通发展由增量为主转向存量优化，逐步进入有序建设、渐进调整，并加强多交通系统整合优化的背景下，必然要求交通规划由过去注重交通设施规模的增加以满足需求的增长，转向构建、组织、调控交通网络使之主动适应并引导多样化的交通出行活动需求，其核心是通过协同规划，建立多方式复合交通网络，并逐步建立一体化的信息、管理平台，整体构建物理设施网络、运营组织网络、信息诱导网络并实现对之综合运行调控。作为区域发展的整体，大都市圈内部也需要在达成共识的基础上，构建一套可动态监测的指标体系，使得区域协同的目标与行动一致，实现城市功能地域的有效拓展。