澳大利亚自愿协议式母乳代用品销售管理的经验与启示

赵君， 丁雪， 陈永超， 王芳

母乳喂养是公认的最理想的婴儿喂养方式，WHO建议婴儿自出生起6个月内应进行纯母乳喂养，6个月后开始添加辅食，并坚持母乳喂养至2岁或更久。然而，由于母乳代用品生产商和销售商不恰当的销售行为，利用广告、宣传、促销等手段诱导婴儿母亲使用母乳代用品，放弃母乳喂养[1]。许多婴幼儿得不到最佳喂养，全球范围内2007—2014年6月龄以下纯母乳喂养率仅为36%[2]。为了规范母乳代用品的销售和分发，保证必要时母乳代用品的合理使用，保护和促进母乳喂养，1981年WHO在第34届世界卫生大会上通过了《国际母乳代用品销售守则》及相关决议(以下简称《守则》)，要求世界各国根据其社会、法律和经济情况采用适宜的形式履行守则。根据WHO最新报告结果显示[3]，截至2016年3月，194个报告国家中有135个国家通过立法或其他形式的措施执行了《守则》中的所有或部分条款。在这135个国家中，澳大利亚除了制定法律，其履行守则的主要手段是1992年卫生与老龄部制定的《澳大利亚婴儿配方产品销售：生产商与进口商协议》(Marketing in Australia of Infant Formulas：Manufacturers and Importers Agreement，MAIF Agreement)，这是一个自愿、自律性质的行业行为规范，受到澳大利亚婴儿配方产品主要生产商和进口商的支持[4]。MAIF协议有效控制了澳大利亚公众对12个月以下婴儿配方产品的使用和需求，提高了澳大利亚的母乳喂养率。2007年，澳大利亚3个月及以下儿童纯母乳喂养率超过半数(56%)[5]，2010年，澳大利亚母乳喂养率达到96%[6]。本文通过介绍澳大利亚执行MAIF协议的内容、监管程序、效果和趋势，以期为我国的母乳代用品销售管理提供借鉴和参考。

1 澳大利亚自愿协议式母乳代用品销售管理概况

1.1 MAIF协议的监管内容全面覆盖《守则》条款，但适用范围较为狭窄

MAIF协议是根据《守则》制定的，内容覆盖了《守则》的所有条款，体例也与之相似，都规定了母乳代用品的管理范围、定义、宣传和教育、标签和质量，提出了对卫生保健系统及人员、生产商和进口商及雇员的行为要求，并明确了生产商和进口商实施和监督协议的责任[7]。但对于单项条款的规定，MAIF协议与《守则》不完全一致，主要体现在适用范围方面。MAIF协议仅用于规范适用于0～12月龄的婴儿配方产品，未覆盖适用于12月龄以上的母乳代用品及其他类型的母乳代用品，如部分或全部代替母乳的其他乳制品、食品和饮料。考虑到采取母乳喂养的父母也需要用到饲瓶、奶嘴等，也没有将此类用具纳入MAIF协议的覆盖范围。在管理对象方面，MAIF协议只适用于签署了协议的生产商和进口商，对未签署协议的生产商和进口商以及与生产商和进口商无关的零售商没有约束作用。但由于MAIF协议对婴儿配方产品标签和质量的规定是“遵照《澳大利亚和新西兰食品标准法规》中的要求”，标签和质量的规定将以法律法规的形式强制执行，对所有的母乳代用品生产商和销售商均有制约作用。

1.2 运用MAIF协议管理母乳代用品销售的主要做法

1.2.1制定指南性文件帮助公众理解MAIF协议，指导有关人员开展管理工作MAIF协议的监管部门澳大利亚婴儿配方奶粉销售顾问小组(Advisory Panel on the Marketing in Australia of Infant Formula，APMAIF)制定了《MAIF协议解释与应用指南》，在其中详细解读《守则》和MAIF协议中的条款，还发布了《关于解释MAIF协议中母乳代用品生产商、销售商与卫生保健人员互动指南》，用于指导协议监管部门在收到相关投诉时的解释工作。为了应对并规范母乳代用品在电子媒体上的广告和宣传，制定了《电子媒体营销配方奶粉MAIF指南》，要求在每个含有婴儿配方产品信息网页的重要位置上设置“母乳喂养是最好的”“母乳喂养的好处”等提示信息，禁止生产商和销售商通过任何社交媒体发起讨论或提供婴儿配方产品相关的信息，给消费者的电子邮件中只可包含MAIF协议允许的婴儿配方产品信息[8]。澳大利亚国家健康与医学研究理事会《儿童和青少年膳食指南合并卫生工作者婴儿喂养指南》中也有指导卫生工作者解释《守则》的内容。

1.2.2成立专业、独立的监管组织，制定并公开明晰的管理程序1992年，澳大利亚在确立MAIF协议后，由议会秘书任命、卫生与老龄部筹资成立了澳大利亚婴儿配方产品销售顾问小组APMAIF。APMAIF由小组主席、社区和消费者代表、行业代表、法律专家、公共卫生和营养专家等5位成员组成，还有一位卫生部的高级职员以观察员的身份参加小组会议，向小组提供政策方面的建议但不参与小组决策。APMAIF的职责是负责编制MAIF协议执行的配套文件，收集、调查关于婴儿配方产品销售的投诉，向政府卫生与老龄部提供MAIF执行的建议，并作为澳大利亚配方奶粉销售相关事务的联络点。但APMAIF没有从行业参与者或其他当事人收集信息以及强制执行MAIF协议的法定的或正式的监管权力，而是依赖于协议中行业参与者和其他利益相关者提供信息，导致对违背协议行为处理的及时性不足。APMAIF要求的销售实践的转变取决于行业参与者的自愿遵守，对违背MAIF协议的行为没有设置经济或法律制裁措施，而是将违背行为刊登在年度报告中，利用舆论形式对企业起到品牌损坏的作用。APMAIF的年度报告中还包含了当年签署MAIF协议的企业名单，投诉的情况和处理结果以及APMAIF当年的活动[9]。2013年11月，澳大利亚卫生部停止了APMAIF的运行。

为确保MAIF协议的继续执行，澳大利亚卫生部协同婴儿配方产品行业协会进行新的安排部署。通过一个独立的非营利组织圣詹姆斯伦理中心来开发独立的投诉模型并进行监督。伦理中心与婴儿营养委员会和卫生部磋商制定了新的投诉模型的管理范围，并咨询利益相关者以保证投诉评估程序的透明和责任。目前，新的投诉程序正在运行，卫生部继续负责接收MAIF协议的投诉，并把投诉完整的交给新任命的圣詹姆斯伦理中心MAIF投诉裁决小组。任何个人、行业成员、社区和消费者组织都可以向卫生部提出违反MAIF协议的投诉，但在投诉之前尽可能先与涉事公司或组织联系，因为其或许能够立即给出满意的解释或解决方案[10]。在向卫生部投诉之前，还要填写一份电子版的投诉表，包括投诉事件发生时间、涉及MAIF协议里的相关条款、要投诉的生产商或销售商及产品种类、销售活动及发生地点、宣传材料及获取地点，还有与涉事公司和组织交涉的情况。卫生部的网站上附有电子投诉表的下载链接和投诉程序说明。然而，MAIF投诉裁决小组不再向外公布投诉的情况和处理结果，对MAIF协议执行的公众透明度和有效性产生了一定影响[11]。

2 MAIF协议的执行效果及趋势

2.1 MAIF协议广泛的企业支持和覆盖受到新兴市场模式的影响

MAIF协议的自愿性质使企业产生强烈的参与感和责任感，目前，签署了MAIF协议的有雅培、拜耳、亨氏、雀巢、纽迪希亚、辉瑞、Aspen Nutritionals、澳大利亚乳品工业园、Nature One Dairy、A2等公司[12]，他们共同占据澳大利亚婴儿配方产品销售的绝大部分。而一些新出现的澳大利亚本地的生产商，其产品主要或全部向亚洲和中东市场供应，因此未签署MAIF协议。随着包括生产商、进口商、批发商和零售商在内的供应链更大程度的整合，越来越多的大型零售商出现并销售自有品牌的婴儿配方产品，他们将产品交由第三方生产则可以避免自身签署MAIF的必要。如Amcal是澳大利亚一个知名的母婴用品品牌和连锁药房巨头，曾是MAIF协议的签署企业，从1999年起退出了MAIF协议，转而通过其药房出售自有品牌的婴儿配方产品。这些市场现象的出现凸显了MAIF协议适用范围过窄的问题，但根据2012年澳大利亚卫生与老龄部委托第三方Nous Group对MAIF协议执行情况的评估结果显示，扩大管理范围缺乏足够的证据，将协议扩大到对零售商的管理需要对现行管理进行重大变更，将所有的零售商包括小型零售商纳入管理存在实践性的问题，而且对零售商的管理将是一笔巨额财政支出[13]。

2.2 违反MAIF协议的投诉逐年减少，大部分在管理范围外

从APMAIF的年报数据(见表1)中可以看出[14-19]，2007-2008年以后每年接到投诉的数量在逐年减少，这可能与企业的依从性提高、公众的满意度提升或公众对投诉程序的知晓率和使用意愿降低有关。为提高公众对MAIF协议和投诉程序的认知，Nous Group的报告中建议利用教育和常规媒体活动进行宣传，并通过创建网站来普及MAIF协议和建立投诉渠道，同时也可提高投诉程序的透明度和效率。

在接到的投诉中很大一部分被判定在MAIF协议范围外，尤其是2007年起，每年被判定在MAIF协议范围外的投诉占到80%以上(除2011-2012年为69%以外)，主要是关于零售商的销售行为、12月龄以上婴儿配方产品的销售及饲瓶和奶嘴的销售。众多利益相关者建议将MAIF协议的覆盖范围扩大，但考虑到目前运行良好的管理机制、扩大覆盖范围后的管理难度和巨额的资金需求，这一建议未被采纳。不过澳大利亚采取了其他方式来解决MAIF协议范围过窄的问题。在零售商的销售行为方面，澳大利亚医药协会明令禁止药店的药剂师采用任何阻碍母乳喂养的方式向公众推销母乳代用品，并鼓励其对药店内的营销活动进行监督。在产品范围方面，为避免生产商和进口商利用12月龄以上婴儿配方产品变相宣传12月龄以下婴儿配方产品，澳大利亚禁止企业使用相似的标签和包装出售这两个阶段的产品。

表1 2004—2012年APMAIF接受投诉数量及判定结果

注：*本年度接受的投诉中有一部分会移交到下一年处理，因此被判定为范围内与范围外的总和与本年度接受的投诉数不同；**被判定为违反MAIF协议的投诉中包括上一年度未处理的投诉

3 澳大利亚MAIF协议管理的经验

3.1 行业协议的自愿、自律性质确保了较高的企业覆盖

MAIF协议是在企业认同的情况下自愿签署的，比强制性的法律法规更容易获得企业支持，并且有助于塑造企业良好的社会形象。MAIF协议的执行主要依赖于企业的自律，减少约束反而使企业在自我管理中产生强烈的参与感和社会责任感。签署MAIF协议的企业覆盖了澳大利亚绝大部分的婴儿配方产品市场，是促进MAIF协议目标实现的关键。

3.2 与现行法律相衔接保证了MAIF协议的有效运行

MAIF协议关于婴儿配方产品标签和质量的要求与《婴儿配方产品的监管》《澳大利亚和新西兰食品标准法规》中的特定标准一致，适用于澳大利亚婴儿配方产品市场。同时，通过法律强制执行相关条款，也增强了MAIF协议的执行效力，充分保证婴儿配方产品的质量安全和包装规范。

3.3 独立的专门组织是MAIF协议执行的重要载体

无论是APMAIF还是新任命的MAIF投诉裁决小组，都是独立于政府和企业之外的专门负责MAIF协议投诉处理的组织，成员组成包括了利益相关各方代表和相关领域专家。其独立性质、多元化的成员组成、透明的投诉程序加强了政府与企业间的联系，也提高了公众参与投诉的积极性和对投诉处理公正性的信心。

3.4 及时填补制度空白以适应新的营销模式

广泛的受众和直接、个性化的信息传递功能使电子媒体成为了生产商和进口商最为重要的营销渠道之一，对此，APMAIF及时出台了《电子媒体营销配方奶粉MAIF指南》，与MAIF协议共同作用，全方位规范婴儿配方产品的营销行为。另外，对企业大量投放12月龄以上婴儿配方产品广告变相宣传12月龄以下产品，而MAIF协议不包含12月龄以上婴儿配方产品的情况，澳大利亚禁止企业对这两个阶段的婴儿配方产品采用相似的包装和标签。

4 对我国母乳代用品销售管理的启示

4.1 发展行业自愿协议管理弥补行政手段的不足

目前，我国对母乳代用品销售的管理主要是依据1995年颁布的《母乳代用品销售管理办法》，对企业来说属于强制、被动的管理，依从性比较差。自愿协议则是在政府引导下，利用企业的自主意识和责任意识来保护母乳喂养。企业签署自愿协议表明其经营理念涵盖了维护公众健康，符合公众心理诉求，可大大提升和改善企业的社会形象，进一步促进企业对协议的认同。发展行业自愿协议管理可作为政策的有效补充，将行政管理不能涉及的产品纳入行业自愿协议，解决法律适用产品范围相对狭窄的问题。另外，发展行业自愿协议管理，使被管理者转换为自我管理的主体，可充分发挥企业的能动性，在根本上提高管理效率。利用自愿协议规范企业行为也符合放松管制，减少合规成本的管理趋势。

4.2 加快构建和完善母乳代用品管理组织体系

《母乳代用品销售管理办法》中规定了各政府部门的责任，但未设置明确的履责程序和监督机制，而且随着时间推移，政府部门的名称、职能均发生了改变，职责划分已不能适应新的监管要求。因此，亟需确立专职的母乳代用品销售监管机构，可以由政府部门承担，充分利用政府机关的行政管理职能，也可以由政府成立专门的监管小组，并授予其适当的监管权力。另外，要大力支持非政府组织的发展，发挥其在影响政府决策、提供咨询和信息服务、监督政策执行中的独特优势，利用其在政府、公众、企业三者间的中间地位和沟通协调功能，联结各方共同营造支持母乳喂养、遵守母乳代用品销售相关制度的环境。

4.3 积极应对并充分利用新型媒体的宣传作用

我国在利用电子媒体营销母乳代用品方面尚存在制度空白，为切实规范母乳代用品市场，应尽快建立起相关制度规范并根据市场发展及时修订更新。同时利用社交网络平台、社交通信服务、电子杂志等新媒体传播快速、受众面广、影响力大的优点，对违反母乳代用品法律法规的生产商和销售商进行披露揭发，利用舆论的力量迫使其规范营销行为，对母乳喂养的优越性、婴幼儿喂养的科学策略及母乳代用品销售管理相关法律法规中的规定进行科普宣传，提高公众对母乳喂养的认识，从而转变喂养态度和行为，规范使用母乳代用品。