集权与分权的历史和现状

【摘 要】 中国是一个有数千年历史的大国，地域辽阔民族繁多人口众多，文化传统悠久而深厚。采取何种国家政权的制度是值得深思的一个问题。显然，历史的答案很清晰，只要不是极小的城邦，历史上任何一个国家都存在某种形式的分权。这里的分权主要指纵向分权，即在不同层级的政府之间配置不同的治理权利。本文主要讲中国的集权和分权的历史和现状。

【关键词】 集权 分权 现状

自秦始皇确立专制主义的中央集权制度，基本上被后代的封建统治者所继承。直到19世纪中期后中央集权国家半殖民地半封建化的开始，中央集权制遭到近代民主制度的强烈冲击，尤其是要求行政、立法、司法三权分立的近代民主政治制度，其理念正是对中央集权的全面否定。1949年中华人民共和国建立后，中国共产党最终确立了高度中央集权的单一制，历史证明，就当时的社会各方面条件来说中国共产党的选择是正确的。

当我们考察中国社会面临的主要问题，了解中国共产党人核心层对这些问题的理解，以及试图解决这些问题的基本思路，想必这时，我们每个人也都是理解的，支持中国共产党人当时的明智之举。当时的中国是一个经济文化发展不平衡的国家，是一个略带封建专制主义的色彩的国家，是一个受到各个列强间接控制的国家。当时的中国没有统一的市场，没有经济联系作为纽带，各地区联系松散，政治上四分五裂，所以对于1949年建立新中国来说，当时的首要问题不是分权，而是如何集权，只有在政治上、文化上高度统一才不会使当时的中国分裂和割据。只有建立统一的民族国家，才能实现现代化。

随着政权的和平转移，各地经济逐渐形成整体，地方的自主性、积极性的增强，高度的集中统一逐渐显现出弊端。纵观古今，政治和经济的联系息息相关。我国也力求政治经济文化协同发展。中国社会的基本矛盾不是一成不变的，正是由于中共中央对当时中国社会基本矛盾判断为落后的生产力与人民群众日益增长的物质文化需要之间的矛盾，于是果断提出以经济建设为中心的路线方针政策，此时这已不是一个单纯的问经济问题，而同时是一个严肃的政治问题—集权与分权的问题，分权—国家权利不能集中于国家机构的某个部门或者部分人，而应当合理地分割成若干部分，由宪法授予不同的国家机构和不同的人民所执掌。而这个分权，就是由经济建设的需要推动的而分权似乎是当今世界每个国家都推崇和追求的各国从自身的实践中逐步认识到集权是有上限的，超过这个上限就会引发种种的问题，以至于集权像是挥之不去的梦魇，而总结西方文献，分权的好处可归纳为以下六点：1、有利于促进居民参加当地事务2、有利于促使地方政府对本居民负责3、有利于发挥地方官员的信息优势4、有利于制度创新5、给人们更多的选择6、有利于缩小政府的总体规模。换言之，分权有利于提高效率。我们现在从经济方面讨论中央与地方的利弊。改革开放的实行，改革实质上就是市场化，就是逐步将原来由中央统一掌握的经济管理权力下放给地方、基层和市场主体，而最终广东、广州的经济最终影响到全国市场的价格波动。众所周知，改革开放对中国经济的影响，中国各地区的经济联系越来越强，改革开放以来放权中有收权，收权中有放权，成为我国调整中央与地方关系的基本政策倾向。自1990年代以来，在中央和地方分权问题上，中国已经有了一些制度创新并且有越来越强的制度化趋势例如在立法权上1979年《地方组织法》2000年《立法法》都规定了地方的立法权限，此外，中央还给予地方一系列改革开放的政策。

在这样一种趋势下，中国在分权的路上似乎越走越远，但是任何一种制度或权力都应有其底线，集权有上限，那分权是否有其下限呢？分权当然也不是万无一失，一劳永逸的。分权只能在有限的范围内促进制度创新1、在最理想的条件下分权充其量只能有效的提供地方性共享物品，不能提供全国性共享物品和服务，如国防。2、分权难以克服跨地区外部效应问题3、分权有时对无法得到提供共享物品或服务的规模经济效应4、分权几乎完全不可能解决宏观稳定问题5、分权体制不利于解决收入再分配问题，而以上5个分权无法解决的问题正是集权的长处所在，既然集权分权各有利弊，那么我们的主要任务应该是在二者之间寻找一个黄金分割点使集权和分权能扬长避短，使二者保持平衡，然而根据有关学者对中国财政分权与集权的定量分析，得出的结论来看，我国的分权恐怕已经其底线。研究结果表明只有前南斯拉夫和中国不仅全国实行了分权，而且在所有方面低于分权底线指标。中国财政分权在量上超过了我们定义的底线，表现为1、全国性基础设施严重不足，尤其是铁路和公路交通2、中国的发展是以破坏生态和污染环境为代价的3、中央政府无力供养国防军4、中央政府无力在全国范围内进行收入再分配5、中央政府无法运用财政政策稳定宏观经济。以上种种问题皆因分权超过了其底线，影响集權与分权的程度是随条件变化而变化的。邓小平曾说： 经济体制改革每前进一步都深深感到政治体制改革的必要性。中央与地方的分权确实对我国具有广泛深远的影响，创新了各种政治法治化的运行模式等。分权关系一旦确立，政权建设问题就摆在面前，可以说政权建设是分权成功的保障。所以我国踏上了制度化的道理，在国家体制范围内处理和解决问题成为我国法治建设的一大重要突破。政治、经济、法律总相互影响，相互制约的，国家在法治建设的道路上不断调节国家公权与社会私权的关系。事实上。中国已经到了从制度上规范政府与市场关系，中央与地方关系的时候了。

总之，凡事皆有度，在度以内是好事，到了度以外就变成坏事了。集权和分权亦然，唯有把握集权分权之间的适度平衡，并据此做出健全的制度安排这样才能使中国经济走上一条持续稳定协调的康庄大道。

作者简介：赵雪松 ，山东省淄博市博山区， 1995-04-21，毕业院校：烟台南山学院，目前就读院校：西北政法大学 专业：法律（非法学）.