流域水环境保护的财税法律制度研究

张高鹏

【摘 要】 近年来，财税法律制度使污染和破坏流域水环境的行为成本内部化，通过保障政府财政投入和引导公众进行流域水环境保护。然而，当前的财税法律制度对流域水环境的保护未臻完善，事权划分不明而导致保护流域水环境的保护存在政府“越位”和“缺位”的问题，且税费尚未对流域水环境的保护形成有效的行为引导，以致其难以有效地对流域水环境进行保护。

【关键词】 流域水环境保护 财税法律制度 财政 税收

一、我国流域水环境财税法规制的困境分析

（一）法定性不足且尚未形成体系化

我国财税法总体上处于“财税法律偏少、财税行政法规偏多”的状况，这种状况反映到流域水环境保护中也表现为财税法上的流域水环境保护制度法定性不足。法定性不足的状况，毋庸置疑违背了财政法定的精神和理念，也有损流域水环境保护的财税法律制度的安定性、权威性和可预期性。

（二）流域水环境保护的事权与财权不匹配

我国政府间流域水环境保护的财权和事权的划分是在分税制的框架下进行的。财权层层上移，中央政府在财政收入上占主导优势，地方政府的财政则是捉襟见肘。在事权的划分上，法律并对没有政府间的事权划分做出明确规定，且地方政府的职责与中央政府的职责在很大程度上雷同，导致财政体系中也未有分类分级事权的明细划分。上级政府通过法律对于事权的不明晰规定将事权层层下移。

（三）税收对流域水环境的保护行为激励不足

1、课税范围过窄。税收对于流域水环境保护具有激励作用，税收的课税范围对保护流域水环境的激励作用呈正相关关系。然而，我国促进环境保护的两大税种，资源税和消费税都未体现流域水环境保护的要求。

2、税收特别措施对流域水环境保护的激励不足。流域水环境保护的税收特别措施由税收优惠措施和税收重课措施两个方面组成，两者共同发挥对公众行为的规制作用。税收惩罚的缺失，不能有效地规制污染流域水环境的行为，反而使得污染和破坏流域水环境的企业在预期所得和违法成本的进行权衡而倾向于破坏流域水环境。

（四）收费未能完全使开发和污染流域水环境的成本内部化

1、水资源费制度。我国水资源费制度是水资源管理从定型管理向定量管理的重要转变，是水权管理和自愿有偿使用的具体实现方式。总体上，我国水资源收费制度较为成熟，尤其是 2013 年完善阶梯水价制度的指导意见，将对我国水环境的节约利用有积极的促进作用，但仍然尚未解决水资源费存在已久的缺陷。

2、排污费制度。水污染费在保护流域水环境中存在两大问题： 一是收费标准低。二是收费对象过窄。我国将排污费纳入财政预算，作为环境保护专项资金。在实际操作过程中，存在被挤占、截留、挪用的现象，排污费和污水处理费不能足额用于水环境的防污治理项目，阻碍了水环境保护工作。

二、完善流域水环境保护财税法律制度的路径

（一）提升流域水环境保护的财税法律位阶和实现体系化

首先对现有涉及到流域水环境保护的非法律位阶的政策规定进行整合和修改，对实施已经相对完善的政策规定，及早通过相应 和原则性的事权界定下，中央与地方政府的流域水环境保护事权划分重点在于厘清各级政府的职责，明确各级政府在不同层次的流域水环境保护中的管理范围。

（二）保障流域水环境保护的财权与事权相匹配

1、流域水环境保护事权的明晰。政府与市场在流域水环境保护的职责及边界，是政府对流域水环境保护事权的初次界定，需要在我国现有的基础上进一步确定。划分政府之间流域水环境保护的事权是流域水环境保护事权的二次界定。政府间流域水环境保护事权的划分应该遵循“一级政府，一级事权”的原则。区域内的流域水环境保护可以由地方政府负责，跨区域性的流域水环境保护，则应当由中央政府承担主要的职责，流域内的地方政府之间进行合作。

2、设立水污染税。水污染税应遵循排污收费制度中“谁污染，谁付费”的原则，将污染水环境的行为成本内部化，达到抑制污染水环境的行为和鼓励企业采取措施更新设备节能减排的效果。水污染税应将污染水环境行为的个人和单位作为纳税主体，其课税对象为对水环境造成污染的污染物水污染税的课税对象以工业废水为重点，农业废水为次重点。

（三）完善税收对于保护流域水环境行为的激励

1、健全流域水环境保护相关的税种。一是完善资源税的征税范围及计税依据。资源税存在的缺陷主要表现在征税范围及计税依据两个方面。总的来说，资源税征税范围过窄，限制了税收对于资源调节作用的发挥。为此，应当扩大现有资源税的征税范围。将水，林木、草原、海洋等重要自然资源纳入资源税的征税范围之中。二是扩大消费税的征税范围。消费税是流域水环境保护的重要税种，能够抑制对水环境有严重污染的物品使用。现行消费税绿化程度不够，主要表现在其征收范围的狭窄。将消费税调整为价外税，使消费者能够明确自己对流域水环境保护所承担的税收负担，从而起到水环境保护行为的导向作用。

2、完善流域水环境保护的税收特别措施。第一，进一步加强税收优惠对流域水环境的保护。一方面，拓展流域水环境保护税收优惠政策的受益面，形成多元化税种的税收优惠措施对于流域水环境的保护。第二，在流域水环境保护的税收重课措施方面，增加对于污染和破坏流域水环境的行为的惩罚性规则的规定，即对污染和破坏流域水环境的行为进行税收惩罚。对污染和破壞流域水环境的行为课以重税，以限制其负外部性效应的发生。

（四）设立水资源税和水污染税

水污染排污收费和水资源费的制度缺陷，不能使污染和开发利用流域水环境行为的成本完全内部化。从理论及世界各国的经验来看，开征水资源税和水污染税有利于促进流域水环境的合理开发和利用，解决流域水环境污染和日益恶化问题，引导人们保护流域水环境和抑制对流域水环境有害的行为。

【参考文献】

[1] 孔凡斌：《中国生态补偿机制：理论、实践与政策设计》，北京：中国环境科学出版社，2010。

[2] 胡晓红：《我国跨区域水环境保护法律制度研究》，北京：法律出版社，2012。