深化电子印章应用 助推“最多跑一次”改革

陈杰

“最多跑一次”改革是浙江省委、省政府深化行政审批制度改革的一项重要举措，是以人民为中心发展思想的生动实践。这项改革明确提出，要充分运用“互联网+政务服务”和大数据，全面推进政府自身改革，倒逼各地各部门简政放权、放管结合、优化服务。浙江省政府近日召开专题会议，专门研究打破信息孤岛，实现数据共享，加快推进“最多跑一次”改革。省委副书记、省长袁家军强调，“最多跑一次”改革是省委省政府部署的一项重点工作，是部门地方共同参与、全力协作的一项联动式改革，是在数字化转型背景下推进政府治理体系和治理能力现代化的一项重大创新。袁省长强调，打破信息孤岛，实现数据共享，要讲究方法论，运用系统思维，坚持问题导向，抓住问题要害，找到制约改革的关键短板，实现重点突破。“最多跑一次”改革的关键在于通过数据整合，让数据多跑路、群众少跑腿。要加强数据顶层设计，加快打通数据，加快建立公共数据库，通过“管”让数据流和业务流同步，实现“一次录入、大家共用”和“一个数据用到底”。“数据多跑路”、“一个数据用到底”的前提，就是解决部门间的数据共享的信任和安全问题，对此，笔者认为电子印章建设是解决这一问题的有效途径。

电子印章的发展背景

电子印章是以先进数字技术模拟传统实物印章，其管理、使用方式符合实物印章的习惯和体验，其加盖的电子文件具有与实物印章加盖的纸张文件相同的外观、相同的有效性和相似的使用方式。电子印章早在中国的《电子签名法》颁布与实施之前就出现了，上世纪90年代中后期，随着传统办公模式逐渐向信息化办公模式转变，纸质文书的流转形式也随之向电子文书的流转形式转变，为确保电子文书有效性，并取得电子文书与传统纸质文书相同的公信视觉效果，逐步开始使用电子印章。

电子印章应用范围包括全市各类公文，依托政务服务网杭州平台申报或办理的行政权力、行政处罚、公共服务等十一类行政审批事项及各类需要数字签名的电子材料。

电子印章的用户对象包括参与行政审批和提供公共服务的各级政府部门，以及企业法人、自然人等办事对象。

电子印章在“最多跑一次”改革中的意义

“最多跑一次”改革是对“四张清单一张网”和“放管服”改革的继承与深化，对提升部门办事效率，进一步优化政务环境有着十分重要的作用。

前期，各地政府已通过简政放权等手段最大程度地简化规范了办事流程。但笔者认为，仅依靠流程改造等传统手段已难以实现办事效率的大幅提升，必须借助于电子印章、电子证照库等信息技术手段，才能进一步提升“最多跑一次”改革的“高效率”。

通过电子印章，可以充分运用“互联网+电子政务”服务，实现让“数据跑路”；可以有效推动各部门数据资源共享、交换和应用中的认证，打破封闭在各个系统内部的公共数据“信息孤岛”；可以有效解决在“一号”申请、“一窗”受理，以及“一网”通办中涉及数据校核、共享、互认、统一标示等问题，让数据“不跑偏”、“不被盗”；还可以锁定网上审批流程，实现全程电子化监管，为打造“线上政府、阳光政府”扫除障碍。

电子印章的法律法规依据

2004年8月28日，全国人大第十一次会议通过《中华人民共和国电子签名法》，为电子印章的使用提供了法律依据。《中华人民共和国电子签名法》是为了规范电子签名行为，确立电子签名的法律效力，维护有关各方的合法权益而制定的法律。

浙江省人民政府印发《浙江省公共数据和电子政务管理办法》（省政府令354号）自2017年5月1日起施行。《办法》主要规范与促进了我省公共数据和电子政务发展，提出全面推行网上辦事，明确“各级行政机关应当使用省政府电子印章系统或者经审核评估达到要求的电子印章系统进行电子签名。电子印章系统使用的具体办法，按照省人民政府有关规定执行。各级行政机关使用电子印章系统，向公民、法人和其他组织发放电子证照的，电子证照与纸质证照具有同等法律效力。”

杭州市使用电子印章概况

杭州市电子印章的使用可追溯到2005年，唯一应用在市政府电子公文系统，每个使用单位分配到一个电子印章数字证书，在形成电子文件中，使用内嵌的方正印章系统加盖电子印章制作成带电子印章的文件。此电子印章的建设和管理由杭州市人民政府电子政务办公室负责。2014年7月根据中央部署要求，杭州市开展党政机关电子公文系统安全可靠应用试点工作，2016年3月，通过标准化改造和软件升级，完成了电子公文系统改造投入运行。电子签章系统由原方正印章系统改成中安网脉印章系统，市本级共有100多家单位的近200个电子印章数字证书联入。此电子印章的建设和管理由杭州市委办公厅信息化管理中心负责。

随着“最多跑一次”改革的纵深发展，杭州市提出了电子印章应用的工作目标：依托浙江省电子印章体系架构，建成全市统一的电子签章应用服务体系，实现人口、法人、电子证照、电子文件等各类数据材料的数字签名，推动各类数据证明的互认共享，加快推进“最多跑一次”改革。截止2017年8月底，已完成市本级34个部门68个印章的制作，13个区、县（市）完成79个单位126个印章的制作，在参保证明、税票、房产证明、最低生活保障家庭救助证、残疾人证和市质监局的组织机构代码证、市规划局的建设用地规划许可证、市档案局的档案人员培训证书、市教育局的民办学校办学许可证、高中毕业证、高中结业证等证明证书中实现电子签章。杭州市同时还大力推进公民办事事项的网上办理，着力破解“信息孤岛”，依托统一的身份认证体系和电子证照库，加快建设全市公民个人办事事项信息数据库管理系统和公民个人基础信息数据管理系统，将各个部门涉及公民个人的证照（数据）全部纳入个人基础数据库，实现统一身份认证、统一数据共享。

电子印章使用存在问题

结合杭州市目前电子印章使用情况，要将电子印章从单一应用变为广泛应用，助力于“最多跑一次”改革，主要存在以下三个层面的问题：

在政策层面，目前，我国尚未建立起全社会统一的电子印章应用和服务体系，电子印章管理机制的缺失已经成为制约电子印章发展的一大瓶颈，制约了电子印章作为信用证物在各个领域的实际应用。据了解，目前，全国各地使用电子印章推进“放管服”改革、实现多部门联合审批的情况仍然较少。

在技术层面，目前，电子印章系统由省、市、区（县、市）三级各自开发，其具体的产品、技术和标准不尽相同，导致不同系统间的电子印章更换、升级和改造无法兼容，存在重复开发、难以相互认证的问题。

在应用层面，从实践情况看，各级行政机关在传统审批中还存在“认”实物印章、“不认”电子印章的现象，部分领导对电子印章的应用意识也参差不齐，因此，在推广电子公章的使用时，对部门现有业务系统的升级和改造存在一定阻力。

深化电子印章应用的意见建议

实践证明，信息技术可以高效提升政务服务效能，推动组织和流程优化，信息技术也是“最多跑一次”改革中最重要的技术支撑，其中电子印章技术就是一项重要举措。为更好发挥电子印章助推“最多跑一次”改革的作用，笔者建议：

出台一个电子印章使用管理办法。从法律法规和政策依据上明确电子印章的管理、应用、安全等规范要求，改变市级层面缺乏相关的法律法规和政策依据的现状，使电子印章有法可依、有规可用、有力可推。

形成一套技术标准体系。通过建立统一的技术标准，逐步规范电子印章的开发建设，使不同部门系统可通过统一接口互相认证使用电子印章，减少信息技术的重复开发利用。

建立一个可认证的共享数据库。通过加大宣传力度、提供有效技术支撑等手段，在积极推动各部门数据资源共享、建立审批证照批文等共享数据库的同时，不断推动电子印章建设、改造和相互认证工作，切实做到“数据多跑路、群众少跑腿”。

完善多项配套措施。通过开展专项培训、编印工作指南等方式，尽快使窗口的工作人员适应使用电子印章进行网上审批的办理方式，主动做好电子印章启用后审批信息的流转、送达工作，进一步提升行政效率。

（作者单位：杭州市机构编制电子政务中心）