加强行政单位内部控制建设的几点思考

韩晓萃

【摘要】内部控制是内部会计控制、内部管理控制的相统一，強调工作的事前、事中、事后全过程控制，并且随着社会的不断发展，内部控制涉及范围越来越广，涵盖的内容也越来越多。2012年11月财政部颁布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，并从2014年1月1日起执行。这意味着我国的内部控制制度不仅应用于企业，而且在行政事业单位也全面展开。建立内部控制制度已成为各级行政事业单位一项重要任务。本文通过对本单位内部控制建设过程中发现存在的问题和难点，分析产生问题的原因，并通过本单位内控制度建设的经验总结，揭示内部控制制度的重要性，进一步明确加强行政单位内控制度建设的方法对策。

【关键词】行政单位 内部控制 制度建设

一、行政单位内部控制的重要性

（一）可以用制度限制权力的滥用

习近平总书记指出，要加强对权力运行的制约和监督，真正把权力关进制度的笼子里，形成不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。内部控制制度“管”的是权力，“控”的是风险，内部控制能够起到制衡权力的作用，减少自由裁量权的空间和余地，并利用制度限制权力的滥用。内部控制主要强调以预防为主，通过建立完善的制度和流程，防止错误和舞弊、腐败等事件的发生。目前很多行政单位所属的部门多、涉及业务领域广、办公地点分散、内部层级复杂、管理任务繁重，在客观上要求建立健全的内部管理和控制制度。内部控制作为有效的管理工具，可以确保各项工作规范有序的开展。内部控制制度建立的过程也是全面梳理业务流程和审批权限的过程，在制度建立的过程中，单位可以更加全面的掌握在审批流程中每个授权事项，提高重大决策的科学性、透明性。

（二）保障会计信息真实可靠

内部控制制度是防范风险最有效的方法之一。在行政单位管理中，内部控制制度的实施可保障会计信息真实可靠，通过内部控制实施职责分工，形成相互制约的机制，避免责任不明确和相互推诿的现象。加强行政单位内部控制建设，可加强单位内部的自我约束力，从而推动财务管理制度化、规范化、信息化，规范单位自身行为，使得单位业务活动有法可依、有规可循。

（三）保护国有资产的完整安全

通过内部控制建设，实现业务流程再造。从资产的购置、验收、登记、入账到盘点等各个环节进行有效控制，提高了国有资产的完整性、安全性和信息化建设。

二、行政单位内部控制存在的主要问题

（一）内控意识淡薄

很多行政单位仍处于传统的管理模式，习惯于行政指挥，缺乏严格、完善的内部控制制度，无章可循、有章不循、执法不严的现象较为突出，内部控制制度的基础薄弱。有些单位领导也错误地认为内部控制就是制定各种各样的制度和手册，从而没有实质性地梳理业务流程、没有掌握内部控制风险点等。由于内部控制涉及范围广，涵盖内容多，重新梳理流程，增加办事环节和办事程序，有些单位领导认为加强内部控制，影响工作效率，甚至认为容易导致内部矛盾，使内部控制成为“印在纸上，挂在墙上”的制度，以应付有关部门的检查。在工作中遇到具体问题没有按规定程序办理，内部控制失去了应有的严肃性。如超授权范围的审批、政府采购不按流程，或是三公经费滥用、会议超标准、培训超规模等。

（二）内部牵制制度薄弱

我国很多行政单位正逐步建立和完善单位内部控制制度，有些单位内部牵制制度残缺不全，或者内部牵制制度有关内容不够合理。从违法违纪的现实案例中，暴露出有些行政单位部门内部岗位责任不明确、制度不完备、工作规程不完善、分权制约不到位等问题。目前我国许多单位缺乏完善的内部牵制制度，特别是对单位领导权利缺乏适当的内部牵制。甚至还有单位由于会计人员不足，难以按岗位配置人员，甚至出现即管钱又管账，即管理支票又管理支票印鉴等现象，岗位没有实现有效制衡。

（三）缺乏完善的财务管理制度

我国行政单位的财务工作还有待进一步强化，缺乏完善的财务管理制度。有些单位固定资产账面较为混乱，比如实物已经报废或者遗失，财务账上、固定资产账上依然被记载着，或是固定资产已经投入使用，但还没有进行资产登记、入账处理，导致出现账外资产；有些单位原始发票无法真是反映业务的情况，或是捏造事实和业务开支；有些单位没有办理资产调拨等相关手续就转移资产。原始凭证及会计核算是形成财务报表的基础，原始凭证的不完整和会计核算的不规范将会导致财务报表的失真，无法真实的反映单位财务状况。有些单位甚至没有制定会计内部管理制度，财务事项的处理没有明文规定加以保障。

（四）信息化程度不高

从行政单位内部管理来看，有些单位的各项管理工作已有章可循、有据可依，内部控制的机制和制度都在不同程度上的实现。但由于缺乏有效的信息化系统支撑各项管理工作，或者有些行政单位已实现财务信息化，但是由于建设的目的和时间、经费等因素，各个系统相对独立，信息资料无法共享，因此对业务流程无法实现全过程的监控，内控制度无法贯穿于经济活动的各个环节，内控制度也无法得到全面的贯彻和执行。目前，如：财政厅要求统一使用的财务核算系统、各个单位研发或购置的财务报销系统和固定资产系统、国家行业内要求使用的报表系统、财政部门的预算系统和决算系统等，都是分别独立运行的信息系统，未能实现信息一体化，系统相互融合，这就造成各个信息系统数据不能共享。对于信息的使用者来说，需要人工整理、汇总、统计，或是重复录入、重复劳动。

三、加强行政单位内部控制的方法对策

（一）增强内控意识，强化单位负责人责任意识

内部控制涵盖的内容多，主要包括预算管理业务、收支业务、政府采购业务、资产管理、建设项目、合同管理六大模块。内部控制涉及的范围广，需要定岗定责、梳理职权、编制流程。内部控制制度的全面实施将会影响到全部处室和全体人员的整体工作环境，因此提高单位负责人的内部控制意识和强化单位负责人的责任意识，尤为重要。内部控制的建设缺少领导支持，将难以持续开展。单位负责人内部控制意识是建设内控制度的首要任务。《会计法》明确规定，单位负责人负有执行《会计法》的法律责任，单位负责人还要充分认识到内部控制在保护资产的安全与完整，防范欺诈和舞弊行为，实现单位经济目标等方面都发挥着重要作用，同时要提高全体人员对内部控制重要性的认识，形成单位内部控制的良好氛围。

（二）加强内部牵制制度

内部牵制制度包括不相容职务相分离、适当授权、相互制约等环节，主要要明确各个部门和各个岗位的职责范围，使不相容岗位之间能够形成相互监督、相互制约机制。在行政单位不相容的岗位主要包括：一是预算的编制与预算的审批要分离、预算的审批与执行分离、预算执行与分析评价分离、决算编制与审核分离；二是收款与会计核算分离、支出申请与内部审批分离、付款审批与付款执行分离、业务经办与会计核算分离；三是采购需求制定与内部审核分离、采购文件编制与复核分离、合同签订与验收分离、验收与保管分离等。同时，对权力集中的重点领域和关键岗位建立制衡机制，一是分事行权，对经济和業务活动的决策、执行、监督，明确分工、项目分离、分别行权；二是分岗设权，对涉及经济和业务活动的相关岗位，依职定岗、分岗定权、权责明确；三是分级授权，对管理层级和相关岗位，分别授权，明确授权范围、对象、期限、授权于行权责任、一般授权与特殊授权界限；四是定期轮岗，对重点领域的关键岗位，建立干部交流和定期轮岗制度。根据不同岗位的重要性，严格执行轮岗制度，通过岗位的交接，揭示和弥补制度和管理的缺陷。对不具备轮岗条件的单位，对关键岗位设计的相关业务采用专项审计等控制措施。

（三）建立完善的内部控制制度，并严格加以执行

单位建立了完善的内部控制制度，并严格地加以执行，必然会使单位内部组织架构合理、职责分工明确清晰、堵塞制度漏洞、减少腐败损失。本单位在制度建设中，首先从制度建设入手，各个单位结合单位实际情况制定相关的管理制度，比如财务管理制度、合同管理制度、政府采购制度、资产管理制度等，明确内部控制实施的各类标准及具体的实施办法，从制度角度建立本级各个部门和上下级部门的协同机制。其次是定岗定责，要求各个处室要根据“三定方案”进行定岗、定职、定责，明确每个岗位的工作职责。三是梳理职权，各个处室和每个干部要对本部门和所在岗位的权力事项，特别是重点领域、重点部门、重点环节入手进行全面梳理，列出所在岗位的“职权清单”。四是编制流程，全面分析本单位主要业务流程各个环节风险点，包括审批事项、行使依据、承办岗位、操作标准等，并编制出工作流程图。五是通过信息系统建设，让内部控制得以实现，并加以固化。

（四）推进信息化建设

行政单位内部控制信息化是将信息化与内部控制相结合，通过内部控制信息化，优化财务管理流程，减少人为操纵因素，提高内部控制工作效率，有效防范业务风险。信息化建设是内部控制得以实现的手段，信息化建设在内部控制保持有效性方面发挥着重要作用。内部控制制度建设需要对各个信息系统进行资源整合，建立一体化的整合系统，实现信息共享。完善的信息化系统应涵盖预算管理、收支业务、政府采购业务、资产管理、建设项目、合同管理六大模块。在建立信息化过程中，首先要全面梳理风险管理体系，分析风险点。其次，将风险控制和信息系统进行融合，模拟执行情况，对重大风险形成持续监控，实现系统提示预警和监控预警，满足管理层管控和监督的需求。第三，通过信息化系统建设优化业务流程，界定各个岗位职责和权限，划分不相容职责，满足业务和管理标准化、流程化的需求。将内部控制流程嵌入信息系统进行流转，为提高内部控制有效性、提高信息传播效率、提高财务数据质量提供了技术支持。

参考文献

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