基层人民银行预算资金绩效评估体系构建

马震 王耀

【摘要】近年来，随着一系列制度、规定的相继出台，对基层人民银行预算资金使用的过程及效果有了更高的要求。本文结合国内外先进预算绩效评估的做法，提出建立基层人民银行预算绩效评估体系的有关建议。

【关键词】预算资金 绩效 评估体系

预算资金绩效评估是一个系统的、开放的、發展的管理体系。预算资金绩效评估就是运用科学的方法，按照统一的标准，对预算资金支出过程进行客观、公正、系统的衡量、比较和综合评判，得出对预算资金支出业绩和效果尽可能准确的评价，在此基础上通过深入分析关联因素，以不断提高改善预算资金的效率和效益。由于绩效评估不仅关系到此活动的实质性开展，也关系到评估对象下一周期绩效的改进和提高，而且其所具有的强烈的价值取向引导着评估对象未来的发展方向，因而构建科学合理的预算资金绩效评估体系就显得非常重要。本文立足于基层人民银行实际，以预算资金使用的合规性、有效性、必要性为出发点，分析预算资金绩效评估体系的事前建立，事中完善，事后科学合理，探讨人民银行预算资金绩效评估体系的构建完善问题，旨在为人民银行资金绩效评估提供技术性和可操作性强的可行性意见。

一、预算资金绩效评估的内涵

预算资金绩效评估是以目标为导向、以项目成本为衡量、以业绩评估为核心的一种预算体制，是把资源分配与绩效紧密结合的评估系统，绩效管理的目的就是要实现成果和效率，最终实现其经济效益及社会效益。预算资金绩效评估这一概念，最早出现在20世纪50年代，到90年代，预算绩效评估已经在西方很多国家获得实施，并取得了成功经验。目前预算绩效评估已经成为各国政府预算改革的发展趋势。随着我国改革开放的不断深入，我国的预算管理方式也逐步向这一方向转变，重点是进一步加强了投入管理，强化预算资金约束，提高预算编制的科学化和规范化程度，以绩效评价为突破口，探索科学合理的预算资金评估体系，培养关注产出的绩效预算文化，逐步推进预算绩效的改革。

二、人民银行预算资金绩效评估体系建设的构想

（一）预算资金绩效评估体系建立的基本思路

根据预算资金的性质及管理需要，首先需明确目标及制定绩效评估相关制度，以规范整个评估过程，从而全面掌握预算使用的实际效果和价值。

1.人民银行预算资金绩效评估目标可以简明地确定为：分析分支机构预算资金使用的经济性。

2.评估原则应具备全面性、客观性、先进性、实效性等。

3.评估标准多样性。预算资金绩效评估涉及到人民银行的经济效益、社会效益，以及下一周期的预算依据，因此在选取衡量标准时不应以具体数字简单概括，而需要定性标准和定量指标协调，横向比较和纵向对比相结合的进行评估。

4.评估过程持续性。一般而言，预算资金绩效评估的周期为一个会计年度，一些评估绩效往往需要一定时间才能反映出来，因此，在一个会计周期内有必要进行追踪评价，持续评价预算资金绩效情况。

5.评估方法灵活性。预算资金绩效评估可以采用传统的、通用的成本效益分析方法，也可适当结合其他方法。

6.评估结论建设性。预算资金绩效评估的最终目标是要提高管理效能和资金使用效益，在此过程中揭示影响绩效发挥的因素，提出改进建议，因此，提出预算资金绩效评估的结论应谨慎，并具有建设性。

（二）预算资金绩效评估体系的基本框架

本预算体系从上述思路出发，结合层次分析的方法，采取定量与定性研究，初步构建人民银行预算资金绩效评估体系。

首先，对基层人民银行各目标预算资金的相对重要程度及资金规模进行划分，确定各目标预算在整体预算中所占的比重，以及确定部门在整体机关目标预算中所占比重。在此过程中应当注意由于信息不对称的原因，财务部门很难判断各部门预算与其履职目标的相关性，最终导致汇总编制的年度预算与目标可能存在偏离，从而在绩效评估时影响整个体系的权重关系。为此，在预算资金绩效评估体系构建的过程中，应同时采取行之有效的监督措施，督促部门预算不偏离组织目标。

其次，确定预算资金绩效评估标准，依此分项评估各预算资金年度经济性，主要有以下几个指标。

1.预算资金科学性。评估该账户支出是否符合实际情况，有关预算是否客观可行，资金审批是否符合规定程序，是否存在利用已经完工项目重复申报、编制虚假材料申报、同一项目重复申报等方式套取预算资金的问题。

2.前期预算相关性指标，依据实证调查研究该类账户预算资金与上级行规定（如预算浮动比例等）相关性，以及该类费用支出与所属项目的相关性，重点关注该类费用支出是否能够解决所属项目的实际需求。

3.预算资金支出节约（超支）率。该指标反映一个会计年度后账户的实际支出与预算支出的对比关系，关注费用支出是否达到支出最优化。该指标为正，表明实际支出小于预算支出，且指标越大，经济性越好；该指标为负，表明实际支出大于预算支出，且指标绝对值越大，越不经济。公式为：

预算资金支出节约（超支）率=（预算支出-实际支出）/预算支出

4.资金使用率。该指标反映账户一定区间实际支出占可用资金（预算审批资金）的比例，可以分为年度资金使用率和综合资金使用率。年度资金使用率反映某一会计年度项目实际支出占预算审批资金的比例。综合资金使用率反映截至绩效评估时点该类账户实际支出占实际到位资金的比例。该指标可以对多个会计年度的同类账户预算资金纵向比较，结合实际情况，分析原因。公式为：

资金使用率=某年度某账户实际支出/某年度某账户预算审批资金

5.合规性指标。账户支出管理不规范及违法违规问题所占比重。即检查发现的账户支出管理不规范或违法违规问题金额占该类账户实际支出总额的比例。该指标越高，说明项目支出合规性越差。

6.效果性指标。预算资金使用效果，即在资金使用过程中是否存在浪费或过度使用情况，此项指标需要一定的经验进行判断。

最后，以上各类评估指标应在充分考虑其对该类预算资金的重要程度的基础上再次划分权重，同时考虑关联因素及特殊事件影响，可认定单项目预算资金考核结果。在此基础上，最终认定机关整体预算资金绩效评估考核结果。

三、借鉴国内外预算资金绩效评估先进经验，逐步完善人民银行绩效评估体系

通过对一些国内外预算绩效评估的解析，结合人民银行自身特点逐步构建和完善预算资金绩效评估体系，主要有以下几方面。

（一）明确预算资金绩效评估的具体实施方式

西方国家主要采取以各部门和单位自我评价为主、外部评价为辅的评估实施方式。当前，我国由于整个社会监督机制和自我约束机制的缺乏，再加上各项制度的不完善，如果采取自我评价，有可能会影响评价结果的质量和真实性，影响最终评估结果。在这种情况下，当前人民银行预算资金绩效评估应当采取以外部评价为主、内部评价为辅的实施方式，从而保证评价工作不流于形式，保证评估的效果和质量。介于人民银行的实际情况，可以考虑大行分区内部相互评估以及人行系统内跨分区评估的方式。

（二）确定绩效评估的内容

从绩效评估的内容看，各国政府以及我国其他行业的绩效评估基本框架相似，主要考核内容包括目标、结果与影响、实施与管理等方面，只是实施过程中侧重点不同。因此，结合我国国情及人民银行实际情况，在构建人民银行预算资金绩效评估体系时，不仅要充分考虑国内外先进经验，更要设计适合自身的考评指标（比如增加预算资金配置合理性等方面的评估指标），在此基本框架基础上，根据各类预算资金性质的具体情况，确定具体的考评内容和重點。

（三）完善绩效评估的指标体系

一个完整、可靠的绩效评估体系的关键是如何确定评价指标。从西方国家的发展来看，对每个单位和部门来讲，主要是对其实施成果和其制定目标之间进行比较评价，评价其目标的确定是否合理，评价其是否完成目标。因此，在某种程度上，目标的确定又成为整个评价指标确定的关键。而在人民银行建立预算资金绩效评估体系过程中，因各类账户资金的性质不同，不可能建立一个统一的指标体系。因此，在我行建立绩效评估指标体系的后续完善过程中，需要考虑建立不同层次的指标体系，如共性指标和个性指标。有些指标可能会适应于性质相似的项目资金，有的指标可能只适用于某个项目资金。这类指标的确定会是整个绩效评估体系完善的难点。

（四）分阶段、分步骤构建完善人民银行预算资金绩效评估体系

目前，该体系的构建理念主要参考其他行业的先进经验，本着先易后难，分步实施的方针，前文所涉及的评估指标均为最基础且容易采集的数据信息，我行可以在试点的基础之上，逐步确立完善预算资金绩效评估体系的指标体系和标准，在积累经验的过程中向全行推广预算资金绩效评估体系。

参考文献

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