北极航道环境保护问题的法律研究

2018-08-28贾海玲

法制与社会 2018年21期

贾海玲

摘要相对于国际社会其他区域而言，北极特质迥异。随着近年来全球气候的变化，北极通航的问题逐渐成为各国学术界讨论的焦点。所谓热潮之下，必有隐忧。介于北极地区环境的脆弱性以及生态的稀缺性，航道通航无疑对北极地区的环境产生着巨大威胁，稍有处理不当则会给整个北极地区乃至全球环境带来无法想象的严重后果。因此对于该航道环境保护问题的法律研究则显得十分必要。本文将以北极航道的环境现状作为研究背景，探讨各国对于北极航道环境保护问题的相关立法及存在的问题，从而提出环境保护的相关对策。

关键词北极航道环境保护立法问题

中图分类号：D922.6

文献标识码：A

一、北极航道概述及环境现状分析

（一）概述

北极航道是连接亚洲和美国以及亚洲和欧洲的新航线，主要包括三条航道：东北航道、西北航道以及穿越北极点的航道，分别占据俄罗斯北部沿岸，加拿大北极群岛，北冰洋中部。东北部的大多数航道位于俄罗斯北部沿岸，靠近北冰洋的近海水域。在航道全面投入运营后，它将取代连接远东到西北欧的苏伊士运河航线。西北航道主要涉及加拿大的领土，从北大西洋戴维斯海峡的巴芬岛到白令海峡，最终进入太平洋。西北航道的开通，将会替代连接远东到北美的航线，不仅更加便捷，而且分流了巴拿马运河的运输量。穿越北极点航道的起点是白令海峡，穿过北冰洋中部，最终到达格陵兰海或挪威海。由于北冰洋中心区域非常特殊，主要覆盖物为常年累积的海冰，因此该航道目前在商业上不具有可行性。本文所研究的对象主要指东北航道和西北航道。现阶段，虽然两航道尚未出现规模化的商业通航，但随着海冰消融、航道设施的改善等，这也仅是时间问题。

（二）环境现状分析

北极航道的通航船舶主要有四类：货船（主要运送石油、矿物和谷物）、渔船、游轮和用于北极通信的船舶。这些船舶在正常运行时会对环境及生态系统产生负面影响，在北极航道开通后，冰面边缘的航运活动也将会对北极地区的生物繁衍造成一定的干扰，还可能对动物的迁徙行为产生影响，从而可能危及迁徙性动物的生存（特别是西北航道，西北航道是重要的海鸟和海洋哺乳动物迁徙路线）;更为严重的是航运事故带来的灾难性影响，如石油、天然气等物质的泄漏，由于北极地区气候恶劣，泄漏事件不仅会对严重迫害北极生物的生存环境，而且泄漏后清理难度之大所产生的巨额费用也是一大问题。1989年和2004年已发生的海洋环境污染事故更是增加了北极航道对环境破坏的担忧。①

二、分析各国对于北极航道环境保护问题的相关立法及存在的问题

（一）北极航道环境管辖权归属问题

对北极航道的环境治理首先涉及环境保护的管辖权问题，只有确定了环境管辖权的归属，相关环境条约和环境立法才能适用。

目前，旨在解决北极航道环境问题的《联合国海洋法公约》第234条对北冰洋冰封区域做了相关规定，主要规定了各沿海国对冰封区域的环境问题。根据该条约的规定，各沿海国有权制定和执行旨在防止、减少和控制专属经济区冰层覆盖区域内的海洋污染的非歧视性法律和条例，该地区极度寒冷的天气以及一年中大多数冰封条件可能会导致航行障碍或造成特殊危险，而且海洋环境污染可能对生态平衡造成重大危害或严重扰乱。这些法律和条例应该适当考虑航行并应依据现有最可靠的科学证据保护海洋环境。这一条款针对特别严寒气候和一年中大部分冰封的情形规定了专属经济区“冰封区域”，而随着全球气候逐渐变暖，热潮接连袭来，冰封区域将逐渐融化，这将导致该条款适用范围越来越小，一旦范围消融到公海，该条款不应再适用。同时这一条款所表述的概念相当模糊，对“一年中大部分冰封的情形”没有给出明确的界定标准，由此引起了北冰洋沿岸国借助位置优越的地位（主要为俄罗斯和加拿大），出于自身的主权诉求，经济利益及通航前景的考量，制定了以权利扩张为核心的国内法律与规则，并引发了归属之争。

俄罗斯的相关法律明确规定了航道的法律归属，将大部分北方航道海域完全纳入自身海洋管辖范围，提出“北方航道指位于苏联北方沿岸的内水、领海或专属经济区内的国家交通干线，包括适宜冰区领航的航线。”并进而制定了一系列严格的通行航行标准，要求其他国家船舶通过需要俄罗斯籍的船舶破冰引航并予以收费，对俄罗斯的相关主张，多国曾提出抗议②。

加拿大认为，国际法对北极海洋生态系统的保护存在不足，在美国“曼哈顿③”事件后也通过出台《北极水域污染防治法》（AWPPA），以环保的名义加强了对西北航道的控制，将其适用范围扩展到北纬60耙员奔幽么蠊芟降木嗬氪舐胶偷河？00海里以内的所有海域，涵盖了加拿大的专属经济区。其中也规定了船舶航行的管制制度，污染的责任赔偿，禁止排放的废物，以及有权处理造成环境污染船舶的机关。自制定以来，该法一直存在争议，加拿大认为其获得了《联合国海洋公约》的授权，因此可以制定更严格的環保立法，并可以无歧视的适用于外国船舶。但是其他国家④认为加拿大在适用授权时需要有一系列限制，如必须是一年中大部分结冰的区域等。

由此可见，《联合国海洋公约》第234条所规定的内容并没有从根本上解决所面临的问题，反而掀起了狂风骤浪。从各国立法来看，一方面北极沿岸国重视北极航道的主权、资源及环保等方面的问题，对此制定了相关法律规范，另一方面，由于国际社会对北极航道环境管辖权问题存在争议，各国对航道的治理及环保措施缺乏一定的合法性及正当性，因此国际社会仍然需要统一北极海域的航行与环保标准，以明确北极航道的环境管辖权所属，更好的保障北极航道的通航环境。

（二）北极航道船舶污染的法律问题

船舶污染是北极航道面临的首要环境问题，尽管国际、国内对于通过的法律都给予了更多的关注，但不乏存在一些问题值得探讨。

1.国内法标准高于国际法

加拿大1970年出台了《北极水域污染防治法》，制定了排放的相关规定，西北航道游轮必须油污水零排放，且不允许倾倒垃圾。而《防止船舶污染国际公约》中则规定不同，允许船舶在油污水最高限值内排放，尽管禁止倾倒垃圾，但仅允许在离陆地25海里以外倾倒包装类垃圾，12海里以外倾倒废纸、玻璃、破布和经书垃圾。显然，加拿大国内法的标准高于国际海事组织制定的国际标准。

2.相关国际法存在不足

在意识到船舶污染预防治理的重要性后，国际社会通过了一系列公约。1954年《国际防止海上油污公约》主要着重于船舶运营过程中排放油污造成的海洋污染，但仅限于对海洋持续造成油污的问题，对非持久性油污和其他有害物质的污染海洋问题却未做出规定。在非持久性油类污染海洋后，并没有可以适用的法律。同时对于船舶的违章排污问题，只规定了船旗国的处罚措施，沿海国或港口国的管辖权却未规定。一旦船旗国的船舶排污威胁了沿海国及港口国的利益，应该适用什么法律来保障受害国的利益。这反映出该项立法存在的一些问题既不利于海洋环境保护，也损害了沿海国对其海域的管辖权。同时，随着现代工业的快速发展，航行船舶数量愈来愈多，随之而来的既是不可避免的多种新情况。面对新情况，相关国际法也应及时做出修改来适应新情况，解决新问题，以便更好的保护北极航道的环境。

三、北极航道环境保护的相关对策

虽然目前国际国内对于北极航道的环境保护问题都有相关规定，但相关条约和立法的规定相互之间并不统一，存在很大争议。对此，各国应加强沟通交流，旨在北极航道环境保护的相关法律问题上达成一致。

（一）推进北极航道环境管辖权的统一

由于俄罗斯与加拿大的国内法都对北极航道环境保护做出了相关规定，但其内容在一定程度上与《联合国海洋法公约》的精神相背离。在未来，各国应跟随全球化的步伐，尽可能将立法统一到国际法的框架中，同时国际社会应加强沟通与合作，尽可能以一致的标准来执行相关的国际法，更好的保障国际法的实施，维护各国的国家利益。

（二）相关国际组织承担相应的责任

随着各国对北极航道航行量的增长迅速⑤，加之为保护北极地区的环境，国际社会需要对船只活动有更高标准的规范与更严格的环境保护措施，这个责任自然落到了国际海事组织等国际组织的身上，国際海事组织应当通过讨论和解决国际航运的各种技术问题与有关法律问题，与《联合国海洋法公约》一起，共同维护海洋治理，为北极航道的通行保驾护航。同时应加强建立致力于解决北极航道环境保护问题的专门组织，为北极区域性治理提供更专业化的建议与指导。

（三）加强多维度合作治理，共促北极航道环境问题的解决

各国应积极参与北极航道环境保护，通过加强有效的多维度合作治理来规避《联合国海洋法公约》中存在的北极“盲区”，避免国家间利用立法盲区所进行的权利扩张。同时将全球治理与区域治理相结合，积极促进多维度的北极环境事务合作，建立有效的国际合作环境问题法律机制。只有这样，各国才能在经济效益与环境效益的问题上取得最大利益。