矿业权出让制度健全的法律路径

2018-08-28孙哲

法制与社会 2018年21期

孙哲

摘要矿业权出让制度为矿业权竞争取得提供法律依据，成为矿业权分配环节竞争市场构建的重要支撑。我国矿业权出让制度仅在部门规章中出现，并未得到《矿产资源法》的确认，且现行制度存在诸多缺陷。因此，本文认为应该建立矿业权出让平台公司、统一受让人资质条件、规范矿业权评估行为、建立矿业权信息平台，以健全矿业权出让制度。

关键词矿业权出让制度设计

中图分类号：D920.4

文献标识码：A

矿业权出让是指国家作为矿产资源所有者，与其他民事主体签订合同，允许后者在一定期限内勘探、开采矿产资源的行为。2000年国土资源部发布《矿业权出让转让管理暂行规定》，要求登记机关以批准申请或招拍挂等方式向申请人授予矿业权，首次以部门立法形式对矿业权出让制度进行了规定;2003年《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法》出台，要求新设矿业权应该通过招标拍卖挂牌方式授予，建立起矿业权出让制度的基本框架。至今，《矿产资源法》仍未对矿业权出让制度进行规定，且现行制度本身存在诸多缺陷。因此，除了修改《矿产资源法》外，还应该从以下几个方面健全矿业权出让制度。

一、建立矿业权出让平台公司

（一）政府出让违背制度理性

在现有的制度安排下，由县级以上人民政府地质矿产主管部门代表国家进行矿业权出让，不仅缺少法律授权，而且造成权力混同。首先，现行立法并未将出让矿业权的权利明确授权县级以上人民政府地质矿产主管部门行使。根据《矿产资源法》的规定，我国对矿产资源实行国有所有权制度，矿产资源所有权由国务院代行;由国务院和省级人民政府负责监督、管理矿产资源勘探、开采工作。然而，立法从未授权除国务院以外的其他政府部门代行国家所有权。国土资源部发布的《矿业权出让转让管理暂行规定》规定，县级以上人民政府地质矿产主管部门代表国家进行矿业权出让。然而，除国务院以外的县级以上政府及其相关部门，均未得到法律授权代行资源国家所有权，当然不能实施以所有权为前提的出让行为。《矿业权出让转让管理暂行规定》显有僭越上位法之嫌。其次，由县级以上人民政府地质矿产主管部门代表国家进行矿业权出让的规定，造成了政府部门的权力混同。一方面，假如县级以上政府地质矿产部门得到法律授权代行国家所有权，那么其从事矿业权出让行为自然是凭借资源所有权无疑，政府部门与矿业权人之间建立的是民事法律关系;另一方面，国务院和省级政府地质矿产主管部门凭借法律授权，对企业勘探、开采资源的行为实施监督、管理，这种监督管理权是一种行政权力，政府部门与矿山企业之间建立行政法律关系。在《矿业权出让转让管理暂行规定》的制度安排下，政府地质矿产主管部门既代表国家行使资源所有权，又依法对资源勘探開采监督管理，承担着实现财产权价值和管理资源产业的双重职能，造成了所有权与行政权的混同。尤其是在矿业权出让环节，这种主体身份的二重性极易导致行政权力对财产权利的替代，政府部门运用行政权力干预矿业权分配，侵蚀市场机制运行。

（二）重建矿业权的出让主体

由县级以上人民政府地质矿产主管部门代表国家进行矿业权出让，于法无据，有失妥当，应当重建矿业权出让主体。笔者建议，应该在形式上确立全国人民代表大会及其常委会作为矿产资源所有权的代表主体，同时设立独立的商事主体如国有矿产资源经营管理公司，专门负责矿业权出让。国有矿产资源经营管理公司通过公开竞争的方式，将矿业权分配给包括民营企业在内的各种所有制企业，这些企业凭借依法取得的矿业权和许可证从事矿产资源的勘探、开发，实现资源国家所有权，提升资源配置效率。国有矿产资源经营管理公司的经营范围应该仅限于通过招标等公开方式，对矿业权进行出让，不得参与产业链其他环节的经营活动。公司根据政府规定的资源勘探、开采资质，对竞标企业进行资质审查，决定中标企业;同时重点负责资源权利金的收取和管理，以收取权利金的一定比例作为公司主要利润来源，以激励公司积极收取权利金，加强对勘探、开采企业的成本约束。

二、统一受让人的资质条件

（一）受让人资质条件规定混乱

我国立法并未对矿业权受让人的资质条件进行统一规定。《矿产资源法》根本未涉及矿业权出让问题，《矿业权出让转让管理暂行规定》规定，矿业权批准申请的条件和程序按国务院有关规定执行。现实中，各级政府纷纷出台规范性文件，对矿业权申请主体设定一系列的限制条件，甚至特意为某些申请主体量身定制准入条件，损害公平竞争的市场秩序。

（二）应对受让人资质统一规定

为了实现矿业权竞争取得的目标，必须对矿业权申请人的资质条件进行统一规定。具体而言，一方面，立法者应该全面考虑矿业权申请人的技术水平，设计方案，综合利用程度，环境保护能力等因素，并把这些因素作为选择申请人的资质条件，以实现矿业权一级出让市场的健康发展。另一方面，应该尽快修改《矿产资源法》，以法律形式统一规范矿业权受让人的资质条件，增强其法律效力，避免地方政府的任意规定。

三、规范矿业权评估行为

矿业权评估是依据法律法规，由相应机构对矿业权价值进行分析、计算，预测矿业权价值的一种活动。评估结果能否准确、合理地反映矿产品价格和矿业权价值，直接影响矿业权出让能否顺利完成。准确、合理的评估结果，既有助于保障国家利益，又能够使受让人获得预期回报。从某种意义上说，缺少运行良好的矿业权评估机制，矿业权出让市场根本无法建立。由于我国矿业权市场起步较晚，有关矿业权评估的制度安排存在诸多缺陷，亟待完善。具体而言，应该从以下几个方面着手：

（一）建立健全矿业权评估法律法规

我国有关矿业权评估的法律规范十分简陋。国土资部出台的《探矿权采矿权评估管理暂行办法》、《探矿权采矿权评估资格管理暂行办法》、《矿业权评估师职业资格制度暂行规定》均未对矿业权评估活动、评估标准作出具体规定。直至《矿业权评估指南》出台，矿业评估活动才有了统一的行为规范，然而该指南并非正式法律渊源，对评估行为仅有指导和示范作用，并无法律约束力，无法满足矿业权评估活动法治化的要求。为进一步完善矿业权评估法律法规，保证评估结果的准确、合理，国务院或者中央地质矿产主管部门应该针对矿业权评估中存在的问题，尽快出台相关行政法规或规章。在制定法规或规章的过程中，政府部门可以认可矿业评估的行业惯例，借鉴国外矿业评估的成熟经验，对《矿业权评估指南》进行修改和扩充，尤其需要制定统一、具体的评估标准，设计虚假评估结果的法律责任，为矿业权评估活动提供法律依据，确保评估活动依法进行，推动矿业权出让市场建立。

（二）加强对矿业权评估的监管力度

省级以上国土资源部门作为矿产资源勘探、开采的监管部门，应该加强对矿业权评估的监管。具体而言，主管部门应该制定详细的监管规则和处罚措施，对于违反法律法规、扰乱矿业权市场秩序的评估行为，如故意或重大过失提供虚假的评估报告，未按照评估标准进行评估，评估结果显著偏离矿业权价值且无正当理由等，监管机构应该施以重罚，如吊销评估机构营业执照，吊销评估师的评估资格，处以重大罚款等。严格的监管措施有助于提高违法成本，发挥警示作用，增强评估机构和评估人员的风险意识，引导其依法开展评估活动。严格监管在矿业权出让市场建立初期尤其具有重要意义。

（三）矿业权评估行业应该加强自律

客觀的说，单纯依靠政府监管难以实现管理矿业权评估活动的目标，这是因为行政主管部门只进行外部监管，不直接干涉评估机构的内部运作，相比之下，行业自律组织则能够深入评估机构内部，对每个评估师的活动进行监督管理。2006年成立的中国矿业评估师协会正是矿业权评估行业的自律组织，所有评估机构和评估师都必须加入该协会。评估师协会可以组织评估师的业务考核，建立评估师准入、退出制度;对评估机构之间的纠纷进行调解，减少恶性竞争行为;对评估全过程进行监管，包括评估项目竞标、评估准则的遵守、评估费用的收取等，有助于减少暗箱操作，维持良好的竞争秩序。此外，行业协会还可以对评估行为进行事后监管，如在评估行为结束后，根据评估所涉矿产资源的勘探、开采情况，矿产品价值，来审查评估报告的准确性和合理性，发现评估报告与资源实际价值存在重大差异的，可以要求相关机构和评估师说明理由。基于行业协会在自律管理方面的优势，政府部门应该授予行业协会一定的监督管理权力，使其能够依法开展自律监管活动。这不仅能够减轻政府负担，减少寻租可能，而且能为行业协会的监管行为提供法律依据，促进自律监管活动的开展。总之，只有政府监管和行业自律双管齐下，才能保障矿业权评估行业的良性发展。