财政资金支持创新驱动的研究——以苏州“3+1”政策的情况为例

苏州市财政局课题组

内容提要：为贯彻国家创新驱动发展战略，塑造苏州转型升级新动力，2016年苏州市政府出台了创新驱动“3+1”政策文件，市财政局随即根据文件要求制定了实施细则，围绕推进人才优先发展、打造先进制造业基地、打造产业科技创新高地三个方面部署具体措施，积极推动以科技创新为核心的全面创新，实现经济高质量发展。本文在研究分析了苏州市创新驱动财政资金投入现状和存在问题的基础上，结合苏州实际，提出了优化苏州财政支持创新驱动投入机制的思路与相关建议。

一、“3+1”政策文件主要内容和财政资金投入现状

党的十八大以来，创新驱动发展战略已成为我国经济社会发展的核心战略。改革开放后，苏州的发展十分迅速，已成为长三角地区重要城市之一。2016年，苏州地区生产总值为1.54万亿元，仅次于上海、北京、广州、深圳、天津和重庆，位居全国城市第七位，地级市第一位。当前，苏州开放型经济正站在新的历史起点，面临着转型升级、创新发展的紧迫任务。

（一）“3+1”政策文件主要内容

为贯彻国家的创新驱动发展战略，推动以科技创新为核心的全面创新，塑造苏州转型升级新动力，提升经济发展质量和效益，2016年苏州出台了“3+1”政策文件。《关于进一步推进人才优先发展的若干措施》提出了40条具体措施，包括人才培养与引进政策、人才使用与管理机制、人才培养发展平台、人才服务机制、人才优先发展保障机制等方面。《关于打造先进制造业基地的若干措施》提出了28条政策，包括支持企业跨越发展、支持企业提质增效、支持生产性服务业发展、支持企业创新发展、支持企业绿色低碳发展和加强服务优化发展环境等方面。《关于打造产业科技创新高地的若干措施》提出了45条具体措施，具体包括深化科技体制改革，完善区域科技创新体系；推动产业技术体系创新，打造创新发展新优势；强化开放合作，集聚创新发展新资源；优化综合创新环境，完善创新创业新生态等方面。《苏州市贯彻国家创新驱动发展战略纲要实施方案》对照了国家“纲要”和省“贯彻方案”，紧密结合了苏州打造一基地、一高地的定位，全面梳理了有关政策文件，在阶段性目标、重点战略任务、工作举措上分别进行部署。

（二）“3+1”政策文件出台后财政资金投入总量、结构及方式

“3+1”政策文件出台后，苏州市财政局积极贯彻落实，制定了《苏州市财政局关于贯彻落实市委市政府“3+1”政策文件精神的实施细则》，从推进人才优先发展、支持打造科技创新高地、支持打造先进制造业基地等三个主要方面提出了具体措施。

1.投入总量稳步增长

地方财政投入是支持创新驱动发展的重要手段。近三年来，财政在人才、科技、先进制造业方面的支持力度不断加大，总量稳步上升，三个方面合计投入，2015年为113.05亿元，2016年为124.24亿元，2017年为151.7亿元。2016年财政投入比2015年增长11.19亿元，增长9.9%。2016年“3+1”政策文件出台后，财政投入力度在原有基础上又有所加大，2017年比2016年增长了27.46亿元，增长22.1%。财政投入的稳步增长对促进苏州经济转型发展发挥了至关重要的作用。

2.投入结构不断优化

财政投入的总量稳步增长的同时，财政投入的结构也在不断的优化。人才方面，一是加大人才引进的支持力度，着力打造集知识创新、技术开发、企业孵化、人才培养为一体的创新空间；二是不断优化创新布局，攀高创新链，打造创新圈，注重重大创新平台的建设；三是积极发挥财政资金的导向作用，整合社会资源、吸引社会各界力量参与人才工作。科技方面，一是基础研究经费占比继续回升，进一步激发了企业开展研发活动的积极性；二是高技术产业研发实力不断提高，有效支撑和带动了苏州经济实现提质增效、转型升级。先进制造业方面，一方面扩大扶持范围，统筹兼顾，全力做强新兴产业，大力发展先进制造业、生产性服务业和现代服务业，积极培育新经济新业态新模式，加快改造提升传统支柱产业，坚决淘汰低端落后产能；另一方面加大智能制造投入，全力推进智能制造跨越发展，主攻四大方向，培育三类主体，实现制造业向数字化、网络化和智能化迈进，加快国家智能制造示范区建设。

3.投入方式呈现多元化

近年来，苏州市财政积极贯彻落实放管服要求，不断调整、优化财政投入方式，改变以前直接投入、无偿资助为主的投入模式，一方面探索更多运用贷款贴息、后补助、风险补偿、股权投资、资金改基金等间接化、市场化的投入方式；另一方面充分发挥财政资金的乘数效应，通过政府投入有效撬动和吸引更多的金融资本和社会资本投向人才、科技和先进制造业。

二、创新驱动财政投入情况问题分析

（一）财政投入与我国发达地区相比还有不足

一是财政科技支出力度相对不足。近年来，苏州的财政科技支出程度虽然在逐年提高，但与我国发达地区相比投入总额仍有不足。根据表1可以看出，从投入的绝对量来看，2016年苏州科技支出为95.2亿元，是上海投入的27.86%，北京投入的34.21%。虽然苏州科技支出占一般公共预算支出的比例与其他城市相比处于前列，但是科技支出占本地区GDP的比重仅为0.62%，远低于北京的1.56%，上海的1.24%，也低于全国平均水平1.04%。

表1 2016年相关省、市财政科技支出情况

二是本地区R&D投入强度仍然偏低。根据表2可以看出，2016年我国R&D投入强度为2.11%，正处于创新型经济转变的关键转折点，开始进入创新驱动阶段。同期，苏州R&D投入强度为2.7%，仅比全国平均水平高0.59%，比江苏平均水平高0.04%，远低于北京5.96%，深圳4.32%，上海3.82%。这与苏州在全省、全国的经济地位不相适应，与苏州创新驱动战略的需要还不匹配。

表2 2016年有关地区及重要城市研究与试验发展（R&D）经费情况

三是人才资助力度方面与深圳相比还有差距。深圳人才新政“81条”实施后，每年市级财政用于人才工作的预算达44亿元，各项政策对标或大幅度超越国内最高标准。而苏州2016年全市人才发展专项资金16.34亿元，占全市一般预算收入的0.99%，其中市级财政性人才发展专项资金只有6500万元。

四是先进制造业扶持力度与深圳相比还有很大的差距。从表3可以看出，2016年苏州、深圳两地高新技术企业数量分别为4133家、8037家，苏州高新技术企业数量只占深圳的51.4%。从表4可以看出，2016年苏州、深圳两地先进制造业产值差距也是非常大。苏州先进制造业工业总产值落后于深圳4084亿元；先进制造业工业总产值增长缓慢，2016年苏州增加值为329亿元，同期深圳增加值为5428亿元；先进制造业总产值占规模以上工业总产值比重落后于深圳，苏州该比重为49.8%，深圳为74.1%，这都表明苏州先进制造业还没有成为经济主要部门。

表3 2016年苏州与深圳高新技术企业数量

表4 2016年苏州与深圳先进制造业产值对比

（二）财政支持创新驱动的方式还比较单一化

财政支持创新驱动方面，在财政资金安排和使用上间接扶持比重偏低，影响了财政资金公共服务均等化水平，扶持放大效果没有很好的发挥。而通过政府投资吸引社会资本建立引导基金对企业进行扶持的间接方式，一方面可以充分发挥财政资金的政策导向和杠杆效应，另一方面可以发挥市场主导作用，采用市场化运作方式，由市场择优选取符合条件的项目进行扶持，提高资金的使用效益。目前由于扶持手段比较单一，对银行、风险资本和企业等的带动不足，项目前期评审和验收过于注重经济指标，存在引导和服务不够等问题。其中，弊端较为突出的是无偿的不计回报的投入方式，资金不收回，容易造成企业抱着先申请、先拿到钱，放大企业允许研发项目失败的想法，造成资金使用效益较低。因此，应进一步重视和加大财政对于有偿扶持方式的投入力度。

（三）财政投入与市场结合程度不足

一是目前苏州的产业门类较多，但除了信息产业之外，支柱型产业正在孕育之中，新兴产业布局也在逐步形成之中。未来苏州财政投入应加强重大科技成果转化、落地，大力支持战略性新兴产业发展，促进产业结构调整升级。

二是专项资金较多，存在资金扶持叠加现象。目前在人才、科技、先进制造业方面的专项资金数量多，主管部门也多，且各相关项政策中又细化了数量不等的补助事项，部分专项资金的使用科学性不强。

三是扶持政策涉及“普惠”性质的补助项目，降低了扶持政策对重点企业的支持效应，也不符合苏州政府“集中财力办大事”的要求。

四是“十二五”期间，苏州有219人入选国家“千人计划”，尤其创业类人才达到120人，约占全国的15%，超过了“北上广深”等一线城市，列全国第一。但从带动市场的作用看，市场对人才集聚的导向功能还较弱。科技人才专业化服务体系发展还不够充分，苏州在高端猎头、知识产权服务、技术交易和成果转化、国际化营销策划等方面的市场供给还不足，影响了领军人才企业的做大做强。

三、苏州市财政资金投入体系创新建议

（一）发挥知识产权对创新驱动的促进作用

构建健全的知识产权保护制度体系，充分发挥知识产权制度在创新驱动发展战略中的功能与作用，才能从根本上加快创新驱动发展的步伐，提升创新驱动发展的质量。

一是要加大资助力度，促进专利数量与质量进一步提升。从表5可以看出，2016年虽然苏州专利申请量和授权量指标处于全国前列，但是和北京、深圳、上海等一线城市还是有明显的差距，专利申请量是北京的53.72%，深圳的69.66%，上海的84.17%；专利授权量是北京的50.5%，深圳的68%，上海的79.44%。要加强对重点发明专利补助，强化资助的有效性。加强名城名校等产学研重大平台载体，推动创新创造能力的提升。直接提高目前市级财政对发明专利的资助额度并加大申请、办理和维持发明专利有关费用的减免力度。

表5 2016年部分城市专利申请量和授权量 单位：万件

二是打造苏州品牌，推动知识产权提质增量。持续推进商标品牌培育工作，进一步落实鼓励、支持商标品牌发展的政策措施。分类指导和支持市场主体实施商标战略，继续引导和支持企业培育驰名、著名商标。

三是吸纳各方英才，做好知识产权人才支撑。探索综合性人才的培养模式和培训机制，培育一批忠诚度高、专业性强的本土知识产权人才，建立完备的人才库，为创新驱动发展保驾护航。

四是有效解决纠纷，实行严格的知识产权保护。有效推进诉讼与行政调解的无缝对接，更加便捷、有效地解决知识产权纠纷争议。

（二）发挥科普工作对科技创新的催化作用

任何技术发明、科学发现都不是偶然发生，而是经历一个从继承到创新，从量变到质变的过程。科学技术的普及是科学技术转化为现实生产力的必经环节，没有科学普及，也就不可能有持久的科技创新。提升全社会科普能力，对实现创新驱动发展有其特殊的含义。

市委、市政府在《苏州市贯彻国家创新驱动发展战略纲要实施方案》中明确提出要“提升全民科学素质，推进科普设施建设，广泛开展科普宣传周、全国科普日等群众性科普活动，让更多的社会公众关注现代科学技术发展。”财政要大力支持科普工作对全社会创新文化氛围形成的润物细无声的作用。加大科普经费的财政投入，促进科普资源的开发和共享、科普基础设施的建设和使用、科普活动的开展和落实，切实提高科普效果。进一步完善和修订苏州市《市级科普经费专项资金管理办法》，加强科普经费专项资金的使用管理，切实提高财政资金的使用效益。积极引导社会力量投入科普事业，引导广大科普组织、大众传媒、科技团体、企业、大学等社会力量的积极参与、热心支持科普工作。支持科普工作中大力传播创新文化，在全社会树立鼓励创新、宽容失败及人文关怀的良好氛围。

（三）依据苏州“两个标杆、四个名城”要求加大财政投入

2017年9月，江苏省委常委会专题研究了苏州市工作，并对苏州提出了全新要求：“苏州不仅要成为高水平全面建成小康社会的标杆，而且要成为探索具有时代特征、江苏特点的中国特色社会主义现代化道路的标杆。”市委决定将建设“四个名城”作为勇当“两个标杆”、落实“四个突出”的战略举措。

财政部门在贯彻落实市委要求上，一是突出支持转型升级。充分发挥财政在支持高新技术产业、现代服务业和传统产业提档升级方面的扶持作用和政策导向。二是突出支持人才和创新。全力支持苏州建立全国最优的人才服务体系和政策体系。支持科技创新，在引导和激励全社会加大研发投入方面下功夫，大力支持技术改造、智能装备，大力支持创新平台载体建设。三是突出支持富民惠民。加大财政投入保障民生，提升与老百姓切身利益相关的公共服务质量。四是突出支持改革开放。重点做好全国和全省在苏州开展的50多项改革试点工作。继续做好放管服工作。五是突出支持古城保护。充分发挥作为全国唯一的国家级历史文化名城保护区优势，要加大投入重点做好核心区的保护工作。六是突出支持城乡一体、协调发展。继续支持苏州作为全国城乡一体化试验区的工作，促进城市功能进一步提升和农村综合面貌的改善。七是突出支持文化传承。加大力度支持有影响有特色的苏州文化建设。

（四）依据市场要求确定财政投入总量、方式

一是建立创新驱动财政投入稳定增长机制。大幅增加人才、科技、先进制造业的财政投入，逐步缩小与北京、上海、深圳等城市投入规模的差距。研究考虑通过国有资本经营预算改革拓宽财政投入资金渠道，从国有资本经营收益中列支一定比例的资金统筹安排用于人才、科技创新等方面。

二是加强专项资金的管理。探索大专项资金管理模式，避免专项资金管理部门过多、使用分散、效益不高等问题，实现“整合资金保重点、集中财力办大事”的目的。加强专项资金绩效评价管理，将绩效管理贯穿预算编制、执行、监督的全过程，逐步建立事前明确目标、事中绩效跟踪、事后实施评价的全过程绩效管理制度，使财政专项资金使用更加合理、规范与科学。

三是探索财政专项资金市场化改革。将可整合的中央、省、市各级财政专项资金统筹使用，通过“拨款变投资、直接变间接、无偿变有偿、资金变基金、分散变集中”的方式，发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，引导和撬动更多金融资本和社会资本注入重要领域和重点产业行业、重点项目建设，实现政府、企业和社会的共赢。

（五）展望苏州未来发展方向，提高财政投入的前瞻性

1.进一步优化政府R&D经费配置

技术创新方面苏州与北京、深圳、上海等发达城市相比还有不小的差距，因此需要政府更多介入科技创新活动，通过政府R&D经费来扶持和激励创新主体开展R&D活动，推动技术创新。在加大政府R&D投入的同时，要进一步优化政府R&D经费配置，使其在地理空间、行业、创新主体的分布更加有效、合理，且满足当前全市和各区县创新发展的需要，从而提高财政资金的使用效率。

2.加大创新人才的引进和培养财政支持力度

转型升级的核心是创新，关键在人才，尤其是要发挥好各类领军型人才的示范引领作用。财政要发挥资金保障作用全力支持顶尖人才“引领工程”、领军人才“集聚工程”、紧缺人才“倍增工程”、国际化人才“汇智工程”、企业家人才“提升工程”、高技能人才“支撑工程”等六大工程。不仅要加大人才引进投入力度，而且也要加大后续扶持力度；不仅直接投入要多，而且配套扶持不能少，进一步增强政策扶持的精准度、有效性。

3.积极争取更多的财税等政策自主权优化创新环境

受体制影响，苏州作为地级市，在金融、税收、财政、涉外事务管理、土地等政策资源调配方面，与直辖市、副省级城市及深圳特区等相比还存在很大差距。从国内看，近年来，国务院先后批复成立了北京中关村国家自主创新示范区、上海自贸区等重大改革试点，均赋予了一定的政策突破权限。比如，中关村在高新技术企业认定、股权激励、科技成果处置权和收益权、税收等方面拥有较大自主权。苏州可考虑积极向上争取更多的有助于创新的财税等政策自主权。如苏州工业园区作为全国首个开展开放创新综合试验区域，应当有更多财税等政策自主权的配套支持。

4.构建更加符合区域实际的创新资金供给体系

一是推进科技金融深度融合。继续发挥财政资金的激励和杠杆作用，推动形成政府、创投、银行、担保、保险等协同支持创新发展的科技金融模式。二是提升科技经费资金管理效能。深化“放管服”改革，落实以增加知识价值为导向的分配政策。逐步放宽科技项目扶持资金使用要求，调动科技人员创新的积极性，多途径搭建平台，推动科技成果的转化。调整资金使用结构，重点提升产业科技创新水平、加快重大创新团队引进培育和重大创新载体建设。三是健全政府投资引导机制。整合各类创业投资引导基金，建立全面覆盖企业初创、成长、发展等不同阶段的政策扶持体系。推动与基金管理人和银行等机构的对接谈判工作，尽快对接落地条件成熟的子基金。

5.正确处理好政府与市场的核心关系

紧扣政府与市场关系这个核心问题，从长远看，必须发挥市场在资源配置中决定性作用和更好发挥政府作用。科学界定政府和市场的分工，财政最终要退出竞争性领域，从现在习惯于抓产品、抓项目转向抓创新环境要素培育和供给上来，从热衷于有形的硬件环境建设转向软件服务环境建设上来。与深圳等发达城市相比，苏州地区的创新发展更多带有政府主导的性质，市场化程度不足，创新要素自成一体，尚未形成类似深圳的创新生态系统，金融、科技、产业之间的支撑互动作用尚需充分发挥，创新成果产业化机制尚未顺畅。苏州的创新驱动发展正处于从政府主导向政府引导、市场主导的转变阶段，政府主导作用偏重、市场的主体作用尚显不足，需要把握好行政力量与市场力量的逐步交接与最终平衡。