省级地方政府投融资平台典型模式研究

摘 要：多年来，随着地方投融资平台的不断发展，各地探索出各具特色的投融资模式，为我国工业化和城镇化快速发展中基础设施建设的需求提供了重要保障。本文以上海、浙江发达省市为例，分析省级政府投融资平台的典型模式，为进一步规范地方政府投融资平台提供参考。

关键词：地方政府；投融资平台；融资模式

一、北京市投融资平台的模式

（一）基本特征

北京市是中国的中心性城市。虽然北京市不是最早对投融资进行探索的城市，但北京市具有得天独厚的区位优势。在城市基础设施建设上较全国其他地方而言是比较完善的，在投融资政策支持方面也具有优势。经过多年来的发展，北京市已经形成了独具特色的创新性投融资平台模式。这种独特的模式是“政府主导，公建私营，聚集社会资金”。这种创新性的投融资平台主要体现在其投资主体的多元化，其融资渠道不仅依靠政府财政，而且能够广泛筹集社会资金。北京市投融资于基础设施的平台主要有北京基础设施投资有限公司、北京市首都公路发展集团有限公司、北京市自来水集团有限责任公司、北京城市排水集团有限责任公司、北京市公联公路联络线有限责任公司等。投资于区域性的综合开发平台主要有北京新奥集团有限公司、北京中关村发展集团股份有限公司。

（二）模式运作

北京市的投融资平台建设领域主要投资于北京市大型市政基础设施建设。传统模式下北京市城市资金建设主要来源于财政，项目建设主要以政府为主导，为适应新经济环境，北京市政府积极推进投融资体制市场化改革，北京市地方投融资平台积极探索多元融资模式。多年以來探索出了以政府信用为依托，利用银行信贷与项目融资的方式吸引社会闲散资金参与城市基础设施建设融资方式。最成功的经验是形成整合资源、特许经营的运营模式，具体做法如下：对于能够促进地区经济发展的经营性项目，政府与企业之间签订特许经营协议。政府作为投资主体负责投资建设，企业通过吸纳社会资金负责流动性资产投资。项目建成后企业通过租赁的方式在一定的时间内有对此资产的使用收益权，政府则在此过程中负责对企业考核、约束与监督，当特定的特许经营期过后政府回收资产。

（三）综合评价

多年以来北京市对投融资平台进行许多有益的探索。在这过程中北京市投融资平台实现了社会资金参与建设，有效地拓宽了融资渠道。经过多年的发展，正确地引导产业发展、承担了众多大型基础设施项目建设，并有效地推动北京市经济增长。如今面对公众不断扩大的公共产品需求，融资难仍是投融资平台面临的一大难题。与此同时政府对投融资平台的监管、约束缺乏，投融资平台发展过程中面临风险，要想保持投融资平台的持续发展仍需不断地进行探索。

二、上海市投融资平台的模式

（一）基本特征

上海市是对投融资平台模式最早进行探索的城市，上海市具有两大投融资平台。改革开放初期国务院专门出台《国务院关于上海市扩大利用外资规模的批复》，批准上海市以“自借自还”为前提条件借入国际金融机构的贷款资金的“94专项”开始，为扩大融资渠道，1987年成立“久事公司”作为综合性投融资平台筹集海内外资金。1992年，以10亿元出资成立专业性投融资平台“上海城投”，专门负责上海市基础设施的投资、建设、运营。上海城投是上海市最主要的投融资平台。上海城投的出现为加速上海市的城市化进程做出了重要贡献。从此之后上海市以“上海久事”、“上海城投”这两大投融资平台为中心对投融资平台进行了漫长的探索。除了这两大主要投融资平台外，上海主要的投融资平台还有申通地铁、上海地产、浦东四大开发公司、申虹公司等。上海市凭借得天独厚的区位优势与区域经济资源，加上雄厚的经济基础与充足的财政，在投融资平台发展的过程中成功探索出“政府引导、市场运作、社会参与”的“上海模式”。

（二）模式运作

上海市投融资平台主要采用政府引导，实行企业化运作，走产业化发展道路的模式。政府作为投融资平台的主体对资金进行统一的管理。对于项目建设政府组建项目法人公司。项目法人公司通过市场化竞争的方式选择工程管理公司。承接项目的工程管理公司采用承包制和代建制的方式对项目进行建设。建设运营中对重大基础设施项目坚持“投资、建设、运营、监管”分离的原则来提高项目建设的效率，同时不断建立起科学化的项目管理体系。融资是投融资平台运作过程中最关键的环节，为保持资金流不断，上海市主要采取“可持续融资”的方式进行融资。上海市投融资平台的资金来源比较广泛，主要有权益性融资、内源性融资、债务性融资。除了这几种融资方式之外上海市还采用直接性融资、间接性融资的方式进行融资。直接性融资中政府起了重要作用，通过城建资金、划拨资产、土地批租等形式给予大力的资金支持。间接性融资则主要采取银企合作的模式进行融资。上海市投融资平台通过这种，采用多元融资的模式有效地扩大了资金来源。上海市除了投资于公益性的基础设施建设以外还与资本市场对接，并将市场经营的盈利部分反哺公益性项目获得良性发展，因此形成了独特的上海“城投模式”。

（三）综合评价

上海市的大胆创新和积极探索建立起了比较完善的投融资平台，其投融资平台模式是国内经典的投融资平台模式。上海市的运营模式更多地体现出将政府作为领路人，引入市场机制提高建设项目的效率，同时提升项目的收益。上海投融资平台从单一投资主体到多元投资主体，投资渠道从单一到多渠道，项目管理从直接到间接，在不断的尝试经济手段和市场运作手段的过程中得到完善。当然，“上海模式”的成功是建立在庞大的资本市场、雄厚的财政、完善的市场机制基础上的。“上海模式”的适用性有一定局限，但是在推动地方经济建设方面是值得借鉴的模式。

作者简介：朱会芳（1977—），女，汉族，河南开封人，硕士研究生，副教授，主要研究方向：财务管理。

注：本文系2017年度河南省政府决策研究课题《新常态下地方政府融资模式存在的问题与对策研究》（编号：2017B297）、2015年度河南省高等学校青年骨干教师资助计划对象课题《规范发展地方政府融资平台研究》（编号：2015GGJS-250）部分成果。