区域发展 城市群将是城镇化主体

阮晓东

地区发展不平衡是新时代社会主要矛盾的重要组成部分。实施区域协调发展战略，推进新型城镇化发展，是党的十九大后的重要发展方向。与以往相比，城镇化将呈现几个新特征和新趋势，其中以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局将成为主要的发展方向。以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，有利于促进区域协调发展。未来，城市群将成为我国大部分人口与产业的承载地，城市群的建设也有利于协调不同城市和城镇之间的关系，促进全国区域协调发展的主体格局的形成。

事件

十九大报告重点提出城市群协调发展

十九大报告提出，中国未来要坚定实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略、乡村振兴战略、区域协调发展战略、可持续发展战略、军民融合发展战略。其中在“實施区域协调发展战略”的部分提出，要以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化。

提到城市群的概念，就不得不提到我国“十三五”规划纲要提及的19个城市群，其中包括京津冀城市群、长江三角洲城市群、珠江三角洲城市群、哈长城市群等。

关于城市群建设发展，我国“十三五”规划纲要明确提出，优化提升东部地区城市群，建设京津冀、长三角、珠三角世界级城市群，提升山东半岛、海峡西岸城市群开放竞争水平。目前除了京津冀和粤港澳大湾区提出要建设世界级城市群外，2017年12月，《上海市城市总体规划（2017—2035年）》获批，也强调要“从长江三角洲区域整体协调发展的角度，充分发挥上海中心城市作用，加强与周边城市的分工协作，构建上海大都市圈，打造具有全球影响力的世界级城市群。”

此外，我国还提出要培育中西部地区城市群，发展壮大东北地区、中原地区、长江中游、成渝地区、关中平原城市群，规划引导北部湾、山西中部、呼包鄂榆、黔中、滇中、兰州—西宁、宁夏沿黄、天山北坡城市群发展，形成更多支撑区域发展的增长极。

最近十年来，随着传统的省域经济和行政区经济逐步向城市群经济过渡，城市的集聚效应日益凸显，城市群已经成为中国经济社会发展的重要载体。根据国家统计局数据，2015年，京津冀、长江三角洲、珠江三角洲三大城市群，以5.2%的国土面积集聚了23.0%的人口，创造了39.4%的国内生产总值，成为带动中国经济快速增长和参与国际经济合作与竞争的主要平台。

国家发改委城市和小城镇改革发展中心最新的统计资料显示，未来中国80%以上人口将分布在19个城市群中。据悉，这19个城市群囊括了257个城市，占全国城市总量达到40%左右，但这19个城市群的常住人口占全国比重达到了73%，地区生产总值占全国GDP的81.7%。过去十年，中国常住人口在这19个城市群地区分布比例提高了近10%，预计未来这一比例还将提升至80%以上。

根据上述的资料，可以看出城市群不仅是新型城镇化的主体形态，城市群是我国大部分人口与产业的承载地，同时城市群在城镇化格局中还具有“纲举目张”的独特作用，是经济社会发展的重要载体。

其中在国家规划层面，我国新规划的一批城市群即将出炉。根据笔者统计，长江中游城市群、哈长城市群、成渝城市群、长江三角洲城市群、中原城市群、北部湾城市群等发展规划均已相继落地。在此基础上，又有多个城市群规划将按程序上报国务院。2017年，粤港澳大湾区、海峡西岸、关中平原、兰州—西宁、呼包鄂榆等跨省区城市群一体化发展也提上日程，据悉，城市群规划的工作有望在未来一到两年中全部完成。

从最新一批的城市群规划来看，各个城市群均有独特之处。以粤港澳大湾区城市群为例，创新科技、跨境金融贸易和基础设施建设在这里都有着很好的体现：深圳的高新产业和制造业优势突出，香港的高等教育资源和高端专业人才充足；广东享有自贸区政策优势，港澳分别是国际金融中心和中葡语国家商贸合作服务平台；港珠澳大桥、广深港高铁、深中通道等大型基建工程将促进粤港澳大湾区形成“1小时生活圈”，显著提高城市群一体化水平。

再如关中平原城市群，发改委相关专家介绍，编制关中平原城市群发展规划是国家推进“一带一路”建设、推动形成全面开放新格局的重要举措，也是推动西部大开发的重大机遇。以陕西为主的关中及周边甘肃天水、山西临汾和运城、河南三门峡等地区应抓住机遇。

背景

城市群地区成为我国生产力布局新的增长点

城市群，是指在特定地域范围内，以1个以上特大城市为核心，由至少3个以上大城市为构成单元，依托发达的交通通信等基础设施网络所形成的空间组织紧凑、经济联系紧密、并最终实现高度同城化和高度一体化的城市群体。

未来城市群地区必将成为我国生产力布局新的增长点，成为城市与区域发展中最具活力和潜力的核心内容。中骏集团在2017年12月发布的《中国核心城市群智慧生活趋势》报告显示，长三角、珠三角、京津冀、长江中游和成渝等5个国家级城市群，占国土面积11%的五大城市群经济总量占全国的55%。未来十年将迎来第二波人口红利，80、90后将成为消费主力群体。

纵观世界发达地区城镇化进程的推进，可以发现发达国家主要是通过发展城市群，推动区域协同发展，深化城市优势互补，共享自然、人文、社会资源，实现共同振兴。比如以纽约为中心的美国东北部大西洋沿岸城市群；以芝加哥为中心的北美五大湖城市群；以东京为中心的日本太平洋沿岸城市群；以伦敦为中心的英伦城市群；以巴黎为中心的欧洲西北部城市群等，在这些城市群中，既不是个别城市的“一城独大”，也不是少数地区的“简单均衡”，而是全面均衡发展。

比如以巴黎为中心的欧洲西北部城市群，这一超级城市群实际上由大巴黎地区城市群、莱茵—鲁尔城市群、荷兰—比利时城市群构成。主要城市有巴黎、阿姆斯特丹、鹿特丹、海牙、安特卫普、布鲁塞尔、科隆等。这个城市带10万人口以上的城市有40座，总面积14.5万平方公里，总人口5000万左右。

日本太平洋沿岸城市群主要是指东海道城市群，这一城市群从千叶向西，经过东京、横滨、静冈、名古屋，到京都、大坂、神户的范围。该城市群一般分为东京、大坂、名古屋三个城市圈。这个区域面积3.5万平方公里，占日本全国的6%。人口将近7000万，占全国总人口的61%。

从世界区域与城市群发展的历程可以看出，生产要素的流动汇集与扩散是城市群发展与区域联动的重要内涵，未来城市群地区必将成为我国生产力布局新的增长点，成为城市与区域发展中最具活力和潜力的核心内容。发展城市群的最大优势在于打破“一亩三分地”的行政藩篱，将一定区域内的各个省份和地区捆绑在一起，通过人流、物流、信息流等资源的整合汇集，实现生产要素有序流动与优势互补。

所以在“十三五”规划纲要中，加快城市群建設发展成为我国区域协同发展的一项重要内容，也是优化城镇化布局和形态的一个重要着力点。通过发展城市群，促进人流、物流、信息流等资源的高效利用，减小区域间经济差异，确保城镇化过程中人员的有序流动，将会有力推动我国城镇化的整体健康有序发展。

根据“十三五”规划纲要，中国内地城市群数量或将达到20个左右，包括京津冀、长三角、珠三角、山东半岛、海峡西岸等城市群，未来有望形成更多区域发展的增长极。通过城市群的发展目标、开发方向、空间结构，以及城市群内各城市的功能定位和分工、生态环境治理、协同发展体制机制等建设，增加我国城市群数量，增大城市群覆盖范围，推进我国不同区域的经济发展，减小区域间现存的经济差异。在五大发展理念中，“协调发展”的首要要求就是“推动区域协调发展”，而建设城市群正是区域协调的重要内容。

可以预见，“十三五”规划纲要以及十九大确立的加快城市群建设发展目标，将有利于我国区域经济协同发展，体现社会的公平正义发展的文化内涵，有利于构建和谐的社会关系。通过城市群的发展，还可以进一步推进以人为本的城镇化，“离土不离乡”地建设城镇集群，让人民看得见“乡愁”、真正安居乐业，这将是我国城镇化的发展方向。

焦点

京津冀城市群正在迎来蜕变

在所有的城市群中，京津冀城市群因为有北京和天津两个直辖市的参与，有雄安新区的设立，所以其发展牵动着全国人民的神经。特别是雄安新区是继深圳经济特区和上海浦东新区之后又一具有全国意义的新区，是千年大计、国家大事。推动京津冀城市群的建设，不仅是以习近平同志为核心的党中央提出的一项重大国家战略，同时由于京津两地过于“肥胖”，大城市病突出，特别是河北发展与两地呈现“断崖式”差距，那么以京津冀城市群为契机，实现京津冀协同发展，也是新形势下引领新发展、打造新增长极的迫切需要。

资料显示，京津冀地域面积21.6万平方公里，人口1.1亿，是我国经济最具活力、开放程度最高、创新能力最强、吸纳人口最多的区域之一。2016年，全国有25%的外商直接投资落地这一区域，研发经费支出也占全国的15%。京津冀以全国2.3%的国土面积，承载了全国8%的人口，贡献了全国10%的国内生产总值。

但是同时，我们也看到京津冀也面临着发展不平衡、不充分的问题：京津两极过于“肥胖”，而周边中小城市过于“瘦弱”，区域发展差距悬殊。

如今，京津冀正在迎来蜕变。习近平总书记在十九大报告中指出：以疏解北京非首都功能为“牛鼻子”推动京津冀协同发展，高起点规划、高标准建设雄安新区。

设立雄安新区有利于集中疏解北京非首都功能，有效缓解北京大城市病，与北京城市副中心共同形成北京新的两翼；有利于加快补齐区域发展短板，提升河北经济社会发展质量和水平，培育形成新的区域增长极；有利于调整优化京津冀城市布局和空间结构，拓展区域发展新空间，对于探索人口经济密集地区优化开发新模式，打造全国创新驱动发展新引擎，加快构建京津冀世界级城市群，具有重大现实意义和深远历史意义。

有分析认为，在2014年便已提出的将京津冀城市群建设成为世界级城市群是“京津冀协同发展”落地的抓手和重要体现。据悉，建设以首都为核心的京津冀世界级城市群，通过城市群内各城市的合理分工与合作，实现优势互补，充分激活这一区域的活力，不仅有利于疏解北京非首都功能，破解北京大城市病困局，还有利于缩小河北与京津的落差，促进京津冀协调发展。从而引领我国北方进一步对外开放，更好地参与全球竞争。

其实京津冀城市群的提法由来已久，并且早已锁定“世界级”的目标。2014年3月，中共中央国务院印发的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》中3次提到“京津冀城市群”，并将其与珠江三角洲、长江三角洲城市群并列，视为“国民经济重要的增长极”，并提出其“要以建设世界级城市群为目标”。这是在国家文件中首次出现“京津冀城市群”，而此前曾提出的“环渤海经济圈”“首都经济圈”等概念已经在这份规划中难觅踪影。此后，在京津冀建设世界级城市群的提法不断出现。2015年，京津冀协同发展领导小组办公室负责人在接受采访时表示，京津冀整体定位是以首都为核心的世界级城市群、区域整体协同发展改革引领区、全国创新驱动经济增长新引擎、生态修复环境改善示范区。在4个定位中，“以首都为核心的世界级城市群”居首。

2016年出台的“十三五”规划纲要中明确提出，建设京津冀、长三角、珠三角世界级城市群。2017年9月中共中央国务院关于对《北京城市总体规划（2016年—2035年）》的批复中再次明确：发挥北京的辐射带动作用，打造以首都为核心的世界级城市群。

京津冀要打造成为世界级城市群，城市体系结构中有一个断层，北京和天津已经是特大城市，但是河北境内却没有一个人口500万人以上的特大城市。河北虽然充当京津腹地，但自身缺乏大城市支撑。根据目前的数据进行推演，可以看到雄安的远期人口规模将控制在250万人以内，一般不能超过300万人。目前保定市区人口有280万，所以雄安可以和保定共同形成一个500万人口的双核城市群。

今后“保定—雄安”、石家庄和唐山这三个城市都会形成500万人口以上的特大城市。再加上沿海的沧州、秦皇岛进一步发展，河北城市群就支撑起来了，整体京津冀城市群结构就更加合理了。再有15年，也就是到2030年左右，京津冀城市群就可以建设成为世界级城市群之一。

趋势

城市群发展靠国家和市场双轮推动

纵观世界发达地区城镇化的过程，几乎都是依靠城市群推动区域协同发展，深化城市优势互补，共享各类资源，从而实现共同的利益。而我国三十年来的城镇化并非是一个均衡发展的过程，单个城市的独立发展能力越来越有限，还面临着“千城一面”的尴尬。

中国社科院城市发展与环境研究中心城市与区域管理研究室主任盛广耀表示，在经济下行、投资乏力的新形势下，单个城市独立发展的能力越来越有限，城市群能够产生“一加一大于二”的协同效应，城市群是当今中国区域经济实现突破的有效药方。

根据增长极理论，城市群能够通过辐射作用带动区域经济发展。所以，加快城市群建设发展，打破“一亩三分地”的行政藩篱，将一定区域内的城市捆绑在一起，通过人流、物流、信息流等资源的整合汇集，实现生产要素有序流动与优势互补，同时倒逼大城市进行部分功能疏解，已经成为我国优化城镇化布局和形态的重要举措之一。

根据中国目前的规划，19个城市群的建设将给中国众多的中小城市带来宝贵的发展机遇，倒逼大城市疏解部分功能；另外，城市群的建立还有助于打破行政区域规划限制，促进资源的整合再分配。随着产业和民生政策将在同一个区域实现一致，甚至还有可能产生除了北上广深以外的“新一线城市”。

尽管愿景美好、但建设城市群并非一朝一夕，仍有不少复杂因素在制约着中国城市群的建设。因为城市群建设首先是一个自然的过程，需要区域的城镇化、市场化和经济发展到一定程度，我国中西部发展差距大，中西部很多地区的城市密度和人口密度较低，目前难以称为“城市群”。此外，阻碍中国城市群发展的另外一个问题就是市际或省际政府之间的协调、比如区域间规划的协调、交通的协调、产业的协调以及公共资源的配置等，这都是政府要解决的头等大事。事实上，交通设施、供水设施等基础设施的统一，公交跨市域通行，河流和大气等环境共治，产业同构等城市群建设的细节事项目前还缺少协调的机制，京津冀城市群是在中央的指引下进一步协调，但是随着区域经济发展从地理空间逐步转向经济空间的要求，打破行政区划等地理因素对资源配置的种种限制，改革行政和经济管理的体制与方法，促进区域经济融合发展成为必须。所以在未来城市群建设过程中，应该对有效的经验和做法进行推广。

此外，城市群的建设的资金来源，政府和社会资本合作（PPP）仍然起到提纲挈领的作用，但是，为规避地方政府隐性债务风险，PPP必须规范化发展。2017年11月16日，财政部发布的《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》提出，严格新项目入库标准，对于违法违规举债担保等不合规入库项目集中清理。同时，PPP项目不能逾越财政10%的支出红线、财政可承受能力和物有所值评价等措施将进一步强化，把PPP項目关进制度的笼子。与此相呼应，2017年11月17日，中国人民银行、银监会、证监会、保监会、外汇局五部门联合发布了《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见（征求意见稿）》，提出实行穿透式监管，对于已经发行的多层嵌套资产管理产品，向上识别产品的最终投资者，向下识别产品的底层资产，这一措施将从根本上卡住部分PPP项目混乱举债的资金源头。此外，各地政府已陆续出台相关政策，今后，纯政府付费型PPP将减少，重点推动实施以使用者付费为主的特许经营项目。

可以预见，我国的城市群的建设，将降低对政府资金的依赖，鼓励更多社会资本进入。总体而言，城市群发展靠的是国家的规划和市场的双轮推动，城市群的建设，也将会给管辖范围内的企业乃至普通民众在生产和生活中带来更多的便利、提供更多服务，使企业有更好的经营环境、普通民众有更好的生活体验。