关于吕梁市乡村清洁工程补助资金使用及政策落实情况的调研报告

2018-08-24吕红兵侯艳斌

山西财税 2018年8期

□吕红兵侯艳斌

为落实《山西省人民办公厅关于在全省开展乡村清洁工程的指导意见》（晋政办发〔2013〕62号）精神，山西省财政厅和山西省住房和城乡建设厅下发《山西省财政厅山西省住房和城乡建设厅关于做好乡村清洁工程补助资金工作的通知》（晋财建〔2013〕249号），明确全省乡村清洁工程补助资金从2013年——2017年列入各级财政预算，五年全省总计将投资50亿元，实施乡村清洁工程全覆盖。具体为全省每年乡村清洁工程补助资金总额为103854万元（按农村人口人均43.2元测算），由省、市、县三级政府按照1∶1∶1的比例共同承担（各级每年分别承担34618万元），其中省级补助资金用于全省乡村清洁工程清扫保洁人员工资补助及奖励；市级配套资金用于配置本市垃圾收集清运设施设备（各市配套资金数额由省里核定）；县级配套资金用于垃圾清运设施设备运行、垃圾清理、及乡村清洁人员补助资金等费用（县级配套资金数额由各市核定）。

一、吕梁市乡村清洁工程实施的基本情况

2013年至2017年，乡村清洁工程实施五年以来，吕梁市乡村清洁工程补助资金共计投入44455.49万元，其中省级资金投入20940万元，市级配套资金投入4794.26万元，县级配套资金投入18721.23万元。

五年来，吕梁市大力推进乡村清洁工程，将专项整治与日常清洁相结合，逐步建立长效机制，使乡镇、农村面貌得到很大的改观，从一定程度上改变了农村脏、乱、差的旧貌。根据吕梁市住建局的统计，到2017年底，全市3127个行政村已经全面实现了乡村清洁工程全覆盖，共配备农村清扫保洁人员10842名，乡镇环卫监管人员1805名，农村垃圾收集车辆、垃圾清运车辆共3018台，农村垃圾桶37234个。累计清运农村垃圾481万吨，集中清理农村“四堆”35.4万处，整修残垣断壁15.58万处，粉刷墙面274.35万平米。

结合对吕梁市临县、方山县、柳林县、中阳县、孝义市的10个乡镇26个村庄的调研，吕梁市乡村清洁工程取得了阶段性成效，具体表现在以下几个方面：

（一）建立起相对固定的乡村清洁队伍

吕梁市大部分县（市、区）基本上能参照每400农村人口配备一个清扫保洁员，每1000农村人口配备一辆垃圾收集清运车，每4000农村人口配备一台垃圾转运车，每个乡镇4-6名专职管理监督人员的标准，不同程度地建立起了一支乡村清洁队伍，保障了乡村清洁工程的有效实施。

（二）国省道两侧的村庄和人口集中的村镇的清洁工程效果显著

位于国省道两侧的村庄和人口集中的村镇从清扫保洁人员、垃圾清运车辆的配备，垃圾清运处理，清洁工程管理等方面都做的比较突出，基本达到了“四有、四无、三净”的效果。

（三）乡村清洁理念越来越深入人心

近年来，吕梁市各级政府通过新闻媒体、宣传标语、发放传单等多种形式广泛宣传乡村清洁工程，乡村清洁的理念逐渐为广大村民所接受。在一些地方，乡村清洁工程越来越成为村民们的自觉行动，许多乡村以乡规民约的形式将乡村清洁工程规范化、制度化。

二、吕梁市乡村清洁工程补助资金管理中存在的问题及政策建议

（一）吕梁市乡村清洁工程补助资金使用中存在的问题

1.市、县两级配套的乡村清洁工程补助资金未能全部安排到位。2013年—2017年全省每年应安排乡村清洁工程补助资金103854万元，其中吕梁市每年应安排13058万元，由省财政承担4188万元，市财政承担4435万元，县财政承担4435万元。（省财政每年少安排247万元，原因是省财政每年将部分资金做奖励资金使用，未参与资金安排。）

五年吕梁市总计应安排乡村清洁工程补助资金65290万元，其中省财政应承担20940万元，市财政应承担22175万元，县级财政应承担22175万元。2013年—2017年，吕梁市实际安排乡村清洁工程补助资金共计44455.49万元，其中省级资金安排20940万元，到位率100%；市级资金安排4794.26万元，到位率21.62%；县级资金安排18721.23万元，到位率84.42%。

从吕梁市清洁工程补助资金安排的情况看，省级补助资金能够足额及时到位，补助资金安排缺口较大，县级补助资金安排参差不齐。如交口县本级补助资金安排达到应安排金额的487.05%；孝义市本级补助资金安排达到应安排金额的224.98%；岚县本级补助资金安排达到应安排金额的158.27%；柳林县本级补助资金安排达到应安排金额的134.73%。离石区、交城县、石楼县本级补助资金未做安排。其他县（市、区）本级补助资金安排比例从22.31%—72.56%不等。

市、县两级配套资金未能足额到位的原因主要是：一是吕梁市本级及部分县(市、区)对乡村清洁工程的重要性认识不足，不愿在乡村清洁工程上投入更多的地方财力。二是2013年以来，吕梁市县两级财政收入降幅较大，财力保障有限，特别是10个贫困县，县级财力明显不足，一定程度上影响了乡村清洁工程配套资金的落实。三是政策约束力度不够。根据《山西省人民政府办公厅关于在全省开展乡村清洁工程的指导意见》（晋政办发〔2013〕62号）文件和《山西省财政厅山西省住房和城乡建设厅〈关于做好乡村清洁工程补助资金工作〉的通知》（晋财建二〔2013〕249号）文件精神，各市、县政府应按不低于省里确定的比例安排配套补助资金，“市、县配套资金不落实的，省政府将不予安排补助资金”。从调研情况来看，在吕梁市市、县两级配套资金未能全部落实的情况下，省级补助资金5年全部拨付到位，未能对市、县两级配套资金的落实形成约束。

2.乡镇乡村清洁工程补助资金缺口较大。从我们对吕梁市5个县（市、区）10个乡镇的抽查情况看，2013年至2017年乡村清洁补助资金收入总计2973.22万元，支出3326.42万元，缺口达353.20万元，缺口部分全部由乡镇垫支（见表1）。10个乡镇中就有8个乡镇乡村清洁补助资金有缺口，其中中阳县枝柯镇和车鸣峪乡虽然反映出清洁工程补助资金收支平衡，但这两个乡镇收到的乡村清洁工程补助资金全部用于垃圾清扫、转运、管理人员的工资支出，乡村清洁工程的燃油维修及运行费用全部由乡镇自行负担，只是这部分费用未冲抵乡村清洁工程补助资金。实际这两个乡镇的清洁补助资金也是收不抵支。基层乡镇乡村基层清洁工程资金安排不足，严重影响到乡村清洁工程的实施效果。

3.部分县（市、区）将乡村清洁工程补助资金与城市环卫支出经费混淆，造成对乡村清洁工程补助资金监管缺失。在对离石区调研时，发现该区将乡村清洁工程补助资金同城市环卫经费混合使用，将省、市安排的乡村清洁工程补助资金同离石区城市环卫支出经费一起下拨给离石区环卫中心，同时将离石区城市环卫和乡村清洁工程都安排给该中心实施，造成该区乡村清洁工程的实施及乡村清洁补助资金使用情况不清，监管不到位。

4.基层乡镇未对乡村清洁工程补助资金专账管理。我们调研中抽查了10个乡镇，收到的乡村清洁工程补助资金，均未按照规定进行专账管理核算，乡村清洁工程补助资金支出与乡镇其他事务性经费支出相互混淆，账面支出登记混乱，无法真实反映乡村清洁补助资金的支出情况。

（二）乡村清洁工程补助资金管理方面的政策建议

1.加强乡村清洁工程补助资金管理，确保市县级配套资金落实到位。一是市、县两级政府要高度重视乡村清洁工程工作，严格按照《山西省人民政府办公厅关于在全省开展乡村清洁工程的指导意见》（晋政办发〔2013〕62号）文件要求，落实配套资金。省财政要按文件规定督促市、县两级落实配套资金，对于市、县配套资金不落实的，省级补助资金不予拨付。二是省财政要对配套资金落实、项目实施、设备采购、运行情况及项目最终的效果等进行跟踪监督，建立科学绩效评价标准，统筹经济效益和社会效益，对各市、县进行量化考核，为清洁工程补助资金的管理提供依据。

2.强化对基层乡镇清洁工程补助资金使用的跟踪监督，确保基层补助资金足额到位。市、县财政部门要对基层乡镇清洁工程补助的使用进行跟踪监督，在确保市、县财政落实配套资金的基础上，要按标准确保基层乡镇垃圾清扫、转运、管理人员的工资及燃油维修及运行费用，保障乡村清洁工程的顺利实施。

3.加强对乡镇财务人员的培训，确保乡村清洁工程补助资金专账管理。基层乡镇是乡村清洁工程实施的前沿，乡村清洁工程补助资金能否用好，提高乡镇财务人员的业务水平是关键。市、县财政要加强对乡镇财务人员的业务培训力度，确保乡镇财务人员在管理好乡镇日常财会账簿的同时，对乡村清洁工程补助资金专账管理、专款专用，如实反映乡村清洁工程补助资金的使用情况和问题。

4.将乡镇环卫支出列入预算，使乡村清洁工程制度化。乡村清洁工程从根本上说，是乡村本级的事务，是乡村建设的长远目标和现实要求。目前通过这种自上而下运动式的政策引导和资金支持来开展乡村清洁工程，从短期来看是必要的，但长期来看要做好乡村清洁卫生工作，还是要靠乡村自觉自愿的行动。因此，我们建议：一是按照事权和财权统一的原则，将乡镇所在地的村镇环卫支出列入乡镇本级预算，通过上级财政转移支付来确保这部分支出。二是对乡镇所在地之外的村庄，主要通过宣传教育，提高村民的环卫意识，将乡村清洁责任落实到村，由村委根据当地的实际情况，结合村民自治的要求，制定具体的管理措施保障乡村清洁工作，由乡镇预算适当给予一定的环卫补贴，使乡村清洁工程长效化、制度化。

三、吕梁市乡村清洁工程实施及管理上存在的问题及建议

（一）吕梁市乡村清洁工程实施及管理上存在的问题及原因

1.环卫设备配置滞后，垃圾处理方式简单。一是密闭式垃圾临时收集点（每村应不少于1个）未按标准配置，在抽查的26个村庄中，未发现有密闭式垃圾临时收集点。二是在所抽查的26个村庄中，垃圾清运车辆（每1000人应不少于1辆）与垃圾转运车辆（每4000人应不少于1辆）实际配置均未按照标准配置，只是配置了少量的三轮车进行垃圾清运车辆，未配置垃圾转运车辆，垃圾直接由清运车辆运至垃圾填埋点。如中阳县车鸣峪乡共有6000多人，应配置不少于6辆垃圾清运车辆和1辆垃圾转运车辆，实际配备2辆垃圾清运车辆。三是垃圾处理的方式简单，绝大多数地方只注重了垃圾的清扫、收集和清运，而对垃圾的处理基本上仅限于简单的覆盖，有的甚至仅是将垃圾集中倒入天然形成的沟壑，或者由垃圾清运人员自行选择地点进行垃圾处置，造成新的污染，缺乏长效的无害化的处理途径。

2.乡村清洁工程在政策上未充分考虑当前农村空心化的现状。伴随着我国经济的快速增长，城市化的大潮势不可挡，农村空心化的现象越来越严重。在我们调研的5个县10个乡镇26个村庄中，空心化严重的村庄就达到13个，占比50%。如临县三交镇史家洼村户籍人口1300人，常驻人口只有200余人，占比15.38%；临县玉坪乡李家峁村户籍人口1500人，常驻人口只有400余人，占比26.67%，常驻的人口大都是无劳动能力的老人和小孩人。据了解，吕梁市除靠近城市的村镇外，大部分的村庄都存在不同程度的空心化现象。针对农村的这种状况，乡村清洁工程按户籍人口标准配备清扫保洁人员和环卫设备的政策就有不妥之处，需要有针对性的适当调整。

3.基层乡村清洁工程注重表面，差异化明显。调研中发现，在人口聚集的村镇或国省道沿线的村庄清洁工程开展的比较好，而在相对偏僻的村庄清洁工程开展较差。主要原因是基层乡镇为了应付各种检查，将大部分的保洁清扫人员和垃圾清运设备集中配备在乡镇所在地和国省道沿线的村庄，做足表面功夫，在偏远山村清扫保洁人员和垃圾清运设备配备很少，造成偏僻村庄的乡村清洁工程开展较差。

4.宣传工作有待进一步加强。乡村清洁工程实施了5年，但是，在一些偏远村庄垃圾乱堆乱放乱扔问题仍然比较突出，不讲文明和卫生的习惯仍然存在，还需要继续加大宣传力度。调研中看到，一些乡镇乡村清洁工程宣传力度不够，手段单一，效果不佳。有些地方悬挂的标牌经过风吹日晒或人为破坏，已经字迹不清或者破损，宣传效果大打折扣。

（二）乡村清洁工程实施及管理方面的政策建议

1.住建部门要加强对乡村清洁工程实施的监管。为做好乡村清洁工程，住建部门制定了清扫保洁人员配置，垃圾清运、转运设备配备，垃圾填埋等一系列标准，但在乡村清洁工程的实施过程中，许多基层乡村并未按照上述标准执行，影响了工程的实施效果。对此市、县住建部门要加强跟踪监督，确保基层乡村清洁工程尽可能按照标准执行，确保乡村清洁工程的实施效果。

2.乡村清洁工程在政策制定上充分考虑当前农村空心化现状。当前农村空心化的现象越来越严重，很多农村常驻人口日渐减少，我们建议住建部门在制定乡村清洁工程的标准时，不能只考虑户籍农村人口，还要充分考虑常驻人口的减少对乡村清洁工程政策的影响。

3.推进责任落实，形成长效机制。市、县、乡各党委政府必须高度重视，进一步深化对开展乡村清洁工程重要性的认识，按照统筹城乡发展的总体要求，把农村垃圾处理和环境卫生摆上重要议事日程，进一步强化组织领导，把这项工作作为一项长期的重要工作来抓。在配套资金落实、乡村清洁工程政策执行等方面要引起足够的重视，要认真落实各个部门的工作责任，将乡村清洁工程日常化制度化，努力在乡村形成自觉长效保洁的良好机制。

4.加大宣传教育，形成良好卫生习惯。群众良好卫生习惯的养成是一个漫长而又渐进的过程，特别是在一些偏远村庄，部分群众不讲卫生的陋习根深蒂固，必须通过持之以恒的宣传教育引导，不断地改善农村基础环境条件，逐步改变群众不良生活习惯。各相关部门要采取多种有效形式，充分利用广播、电视、标语等多种形式开展经常性宣传，采取召开动员会、群众代表会等方式反复宣传动员，真正让乡村广大群众明白开展清洁乡村工程的重大意义，使乡村清洁理念家喻户晓、老少皆知，使乡村清洁工程化为乡村广大群众的自觉行动。

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