基于透明度视角看我国政府预算改革

田薇茵

摘要：近年来，随着我国经济市场化和政府管理法制化、民主化程度的加强，政府、社会组织和公民对政府预算透明度问题愈加关注，同时，在新一轮的财税改革的攻坚阶段，提高政府预算透明度不仅有利于强化政府公共受托责任、保障人民的知情权和参与权，有效遏制腐败行为，而且必将对实现良好的公共治理，构建公共财政体制，发展社会主义民主政治等产生重大深远影响。文章基于透明度视角，从内部技术要素、外部制度环境和公民参与度三方面剖析政府预算存在的问题，并提出政策建议。

关键词：预算；政府；透明

一、政府预算透明度概述

（一）政府预算透明度的内涵

狭义的政府预算是按照一定的法律程序编制和执行的政府年度财政收支计划，是政府组织和规范财政分配活动的重要工具，在现代社会，它还是政府调节经济的重要杠杆。广义的政府预算不仅仅是指收支计划，还包括政府预算编制、执行、调整和决算等一切与政府预算相关的制度和行为。要从透明度方面对政府预算改革问题有正确认识，首先要明白透明的含义。透明不能简单地定义为公开与披露，它应有两大要义——信息公开和信息管理，具体可以表示为透明=公开*（真实+全面+及时+方法），信息管理包括政府预算必须讲究真实、全面、及时和方法。透明不仅仅是公开就可以做到的，更多的是依赖于政府信息管理，公开只是最基本的要求。政府预算要真正走向透明，必须要抓住透明的以上两大要义。

（二）增强政府预算透明度的意义

凡事预则立不预则废，政府预算更是如此。政府的预算透明能保障公民的知情权、监督权与参与权，有利于纳税人凭可靠的预算报告缴纳准确的税钱，给企业的正常经营、资金运转规划也带来方便；对政府本身来而言，透明的财政预算报告有利于提高政府的权威，使社会资源合理分配，让政府工作高效率地进行，规范政府治理行为从而更好地建设为人民服务的政府，提升人们的获得感。此外，公开的预算也是一种让政府权力在阳光下运行、遏制贪污腐败现象发生的有效途径，有利于国家经济的稳定发展。所以，根据我国政府预算现状，关于政府预算透明度的改革是重要也是必要的。

二、政府预算缺乏透明度的原因分析

任何改革都是内在技术因素与外部制度环境共同作用下的结果，也少不了公民的参与，政府预算改革也不例外。内部技术因素细分为政府预算的主体、预算编制等两个子方面；外部可分为法制、民主等两个子方面；公民参与可以分为公民参与意识和人大代表参与的专业性两方面，对政府预算缺乏透明度进行原因分析。

（一）内部技术要素不健全

政府预算的主体是指政府预算报告主体，界定报告主体主要是为了确定政府财务报告应当包含哪些内容以及这些内容如何进行提供。主体不全就从根本上导致了内容的不完整以及信息失真，比如中国政府债务问题，中央债很明显，但地方隐形债却是未知数，主体不界定明确的政府预算报告无法全面反映政府的受托责任，从而会导致政府预算的不透明。

政府预算编制体系还不够健全也是导致政府预算不够透明的内部原因。由于由财政部门提交给人大的预算报表中罗列的项目比较笼统，提交的预算报告晦涩难懂，限制了人大对它的有效监督。其次，预算编制不够完整、各级预算衔接不当，预算标准不够统一、缺少相关法律规定。这些因素制约了政府预算的透明。

（二）外部制度环境有待改善

从外部制度环境主要包括法制、民主。由于缺乏详明的法律条文，信息不对称的弊端显露更加明显——政府因为掌握详细财务信息，所以在公开政府预算报告问题中是信息优势方，公民由于对政府的预算信息不够了解，所以属于信息劣势方。信息优势方政府可以选择不公开预算信息（可以节约行政运行成本、获得寻租收益）和完全公开预算信息（短期不会带来行政效率的明显提高，成本十分大）。由于政府必定追求自身利益最大化，在公民不要求信息公开时政府会选择不公开信息，在公民要求时政府会有两种选择，但此时政府会更倾向于选择不公开。当政府选择不公开时，政府的这种行为会给公民留下“要求公开也不会得到回应”的习惯预期，这样公民自然不会去要求政府公开，导致公民意识淡薄的现状。由此可以看出，信息的不对称性导致了政府道德风险的产生，又因信息的对称性是实际上的不可能，所以使政府预算不够透明。

（三）民主参与意识较弱

一国公民的民主意识强弱对于该国预算透明度高低有举足轻重的作用。我国由于传统政治文化中的专政思想延续千年，公民的民主意识较为薄弱，对预算信息知情权的诉求并不十分强烈，某种程度上减轻了政府提升财政透明度的压力。同时，代表公众的人大代表在参与民主政治的过程中也面临许多问题。比如说，人大代表的专业性不足导致了民主决策的参与度降低。由于人大代表的非职业化，大多数人大代表专业性较低，导致人民代表大会对政府的预算报告只决不议，大大削弱了民主决策、民主监督的作用。由此，可能导致预算不公开、不真实、不全面，即不够透明。

三、增强政府预算透明度的政策建议

（一）重新界定政府预算报告主体，完善预算编制系统

应根据我国实际情况，将国有独资企业、国有控股企业、政府公用事业单位以及政府所有的各种社会保障基金纳入政府预算报告，从而保证预算的完整性，增强预算透明度。其次，要提升预算编制的完整性，并进一步细化编制内容。因传统做法中一直存在预算外收支而导致预算的不真实、不完整，所以应真正实现全口径预算编制。要在原来款项基础上逐步细化、重新规范，使其易懂、有效，让政府的职能活动和具体工作得以从预算科目上直接显现出来。

（二）健全政府预算信息公开法律制度，政府预算公开保证民主

为消除政府信息公开障碍，《宪法》需要明确表明知情权是公民的基本权利之一。还要对现有相关法律进行完善，如扩大信息公开范围，“以公开为原则，以不公开为例外”，在政府信息不危害国家安全、损害公共利益及个人隐私的前提下将预算信息一律公开，便于更多的公民及时获取政府信息。其次，可以為公民提供简单易懂、重点突出的预算报告。因为我国政府是为人民服务的政府，要切实关心人民关注的焦点问题，针对公众所特别关心的民生问题专门整理出预算报告，提升公民满意度。应完善《保密法》。一方面，对现有的各种保密条例逐条进行清理，废除或修改与政府预算信息公开的基本原则相抵触的各项条款。另一方面，明确公共财政信息中涉及国家秘密的内容。现有的《保密法》第九条涉及政府预算信息公开的“国民经济和社会发展中的秘密事项”这一规定过于笼统。因此，在修改《保密法》时应对相关标准进行梳理，明晰政府预算信息中涉及国家秘密的内容，列出政府预算信息不予公开的范围。

（三）公民提高自身权利意识，参与对政府预算的民主监督

公民应珍惜自己的监督权，更加关心与自身、国家发展切实相关的改革，珍惜自己的选举权，选举代表群众利益的人大代表，积极推动政府预算改革的实施。对于政府来讲，要逐步在政府或部门预算决策中引入听证会制度。通过参加听证，扩大公共预算决策中的公众参与，提高预算的透明和民主。此外，还须强化政协和民主党派对政府部门预算的参与及监督力度，设置有效渠道鼓励他们参与其中。政府还可以提供简单易懂、重点突出的“公民预算”。“公民预算”与提供给立法机关审批的预算或提供给专业人员研究的预算有所区别，是经过加工整理后提供的、更加简单易懂并突出公众关心的如医疗教育等内容的预算信息的特殊预算，帮助公众更好的理解政府预算的执行情况。

参考文献：

[1]郭俊华，朱符洁.我国公共部门预算透明度研究——引言[J].财政研究，2016（01）.

[2]陈工.我国政府预算改革的目标与实现路径——三、从现实冲突到矛盾化解：我国政府预算的具体路径[J].地方财政研究，2013（02）.

（作者单位：河南省实验中学）