房地产基础性制度和长效机制的战略思考

文/辜胜阻 杨嵋 郑超

房地产业是我国社会发展的重要方面，在经济增长中有着举足轻重的地位。房地产一头连着投资，另一头连着消费；一头接着实体经济，另一头接着金融发展；一头是经济增长，另一头是民生，“牵一发而动全身”。立足我国房地产市场发展现状，制定科学合理的房地产基础性制度和长效机制，加快建立多主体供给、多渠道保障、租售并举的住房制度，有利于促进房地产市场长期健康可持续发展。

我国房地产市场的发展现状

改革开放以来，我国房地产市场蓬勃发展，房地产调控政策体系也不断完善。我国房地产市场发展历史大致分为四个阶段。第一阶段（1978—1997年）为房地产市场起步阶段。1978年我国开始探索建立商品房市场，逐步设立商品房开发试点。1992年开始实施住房公积金制度，大量资金涌向房地产业，房地产开发投资增长117%。第二阶段（1998—2007年）为房地产市场快速发展、走向规范化阶段。1998年政府全面推进房地产市场化。2003年起房地产价格持续上涨。政府陆续颁布《个人住房贷款管理办法》《城镇廉租房管理办法》《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》等相关制度规范房地产市场发展、稳定房价。第三阶段（2008—2014年）为房地产市场全面调控阶段。受到国际金融危机的影响，2008年我国房地产出现“量价齐跌”的现象，为此，政府采取了较为宽松的货币政策。2010年起我国房地产市场回暖，房价大幅上涨。政府密集出台了一系列调控政策，稳定房价预期，抑制投机性购房需求。第四阶段（2015年至今）为楼市呈现分化、房地产进入深化调控阶段。2015年房地产市场逐步从“全面普涨”转向“分化明显”阶段，热点城市住房供给不足，房价高企，投机炒房需求旺盛，而三四线城市房地产供给过剩，面临较大的“去库存”压力。政府逐步将房地产全面调控转为因地制宜的差别化调控。

当前我国房地产市场整体运行平稳。2017年房地产开发投资增速基本维持在8%左右。房地产市场的最大特点就是区域分化。一方面，热点城市房地产市场供不应求，补库存需求不断加大，房价快速上升。2016年一线城市新建商品住宅成交均价为31170元/平方米。北京、上海涨幅超40%，厦门、合肥、南京、苏州涨幅超30%。土地价格快速上升，2017年一季度全国50大热点城市合计出让土地金额为5885.8亿，同比上涨59.6%。另一方面，三四线城市房地产市场供过于求，面临高库存的问题。截至2016年底，三四线城市住房库存量占我国总量的80%左右。针对房地产市场的分化现象，2016年9月起我国开启了新一轮的房地产调控。热点城市主要通过限购、限贷、限价、限商、限售等措施稳定房价；三四线城市则通过优惠利率、放宽购房限制等政策推进房地产“去库存”。房地产市场调控取得一定成效，2017年前三季度房地产贷款增速放缓，房地产市场热度有所减退。特别是热点城市房价上涨速度减缓，9月深圳新房均价同比下跌3.9%，上海同比下跌0.1%，合肥、南京、杭州等同比涨幅均在3.2%以内。三四线城市“去库存”步伐逐渐加快，根据国家统计局有关数据，2017年9月，我国商品房待售面积同比下降12.2%。但我国房地产调控政策以行政手段、需求端管理为主，虽然短期内见效快，但只能暂时抑制购房需求，无法从根本上解决房地产市场的深层次矛盾，无法形成稳定的市场预期。因此，要通过建立房地产长效机制，完善房地产市场各方面基础性制度，改变我国房地产资源供需错配的局面，实现房地产市场预期理性回归。

房地产市场调控存在的问题

虽然房地产调控政策取得一定效果，但我国房地产市场长效机制尚未完全建立，治理体系仍然不完善，土地、投融资、税收、供给体系、法律、信息等方面的制度建设存在不足。

（一）缺乏有效竞争的土地供给制度，热点城市住宅用地供应不足，推高地价，加剧了房地产市场扭曲。房地产开发用地供应不足是造成我国近些年部分热点城市房价上涨的重要原因之一。我国许多城市建设用地指标有限，这其中能够分配给住宅建设的土地指标更少，尤其是一线城市住宅用地供应严重不足。统计显示，2016年一线城市住宅类用地供给减少了40%，每月供应土地面积不足200万平方米（图1），北京、上海、深圳等热点城市更是出现“一地难求”的现象。而且我国对经营性土地出让实行“招拍挂”制度，地方政府掌握用地指标和分配权力，基本上实现对城市土地供应完全垄断，缺乏有效的竞争机制。一些地方政府对土地供应缺乏合理的评估和规划，一方面，工业用地供给过多，部分工业用地闲置问题突出；另一方面，严格控制住宅用地供应量，造成了住宅用地严重供不应求。

图1 2015-2016年我国一、二、三线城市住宅类用地土地供应占地面积

（二）房地产市场过度依赖金融，投融资制度不完善，潜在金融风险较大。我国房地产市场尚未形成差异化的投融资制度，缺乏针对投机的金融约束机制。部分有投资需求的个人把投资目标聚焦在多年来只涨不跌的住房市场，推高房价的市场预期，在一定程度上挤压了部分普通民众住房的刚性需求。统计显示，近年来，我国个人房地产贷款余额不断升高，如果房地产市场出现震荡，极易增加个人金融风险。同时，房地产开发企业购买土地和进行开发活动的资金构成中银行借款比例较高，银行信贷资金越来越多流向房地产，房地产贷款余额增量占比逐步提升（图2）。银行风险管理难度增大，一旦房地产开发商资金链断裂，将会给银行带来巨大的损失，甚至引发系统性金融风险。有数据显示，2016年上市房企平均资产负债率约为79%，23家房企债务超千亿，金融违约风险较大。

（三）房地产税负结构不科学，“重开发、重交易、轻保有”，房子保有成本过低。一方面，政府在房地产开发与流转环节征收营业税、城市维护建设税、土地增值税、契税、印花税、所得税等十余个税种，税种多且税负重，存在重复征税与交叉征税的现象。绝大部分税负最终会转嫁给购房者，导致“住”的成本高。另一方面，我国在房屋保有环节只对营业性住房征收房产税和城镇土地使用税，个人自住住房保有环节税种的缺失导致投机者炒房、囤房的持有成本几乎为零，“炒”的负担轻。同时，保有环节低税负还导致一些城市房屋空置率较高，不利于土地和住房资源的优化配置与集约利用。

图2 2011-2017年我国房地产贷款余额及房地产贷款余额增量在金融机构贷款余额增量中的占比

（四）我国尚未形成高、中、低端比例合理的住房供给体系，租赁市场补充作用不足，难以满足多层次、多样化的住房需求。在住房交易市场方面，商品房供给与需求结构不相匹配。商品房供给结构中高端住房比例过高，而针对低收入群体的保障性住房供给不足。地方政府建设保障性住房的动力不足，建设进展缓慢。据有关测算，应纳入保障住房的城镇家庭在全国占比大约在30%左右，而当前我国保障性住房覆盖率还未达到20%。在租赁市场方面，我国租赁市场规模较小，住房租赁市场制度不健全，相关产品和服务还不完善，导致买房与租房之间的替代性较弱。同时，快速上涨的房价使得购买房屋获得的财产性收入远远高于出租房屋获得的租金收入，导致住房持有者出租意愿不强。

（五）房地产领域的相关配套法律制度建设不完善，市场治理的法治化程度不够高。首先，我国以房地产为主体的法律是《城市房地产管理法》，内容多为原则和条例，有些法规过于宽泛。其次，房地产缺乏配套的土地、税收、金融、租赁等法律制度。其中，房地产税收最高的法规是国务院颁布的《中华人民共和国房产税暂行条例》《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》和《中华人民共和国土地增值税暂行条例》，缺乏专门针对房地产税收的法律，给房地产税征收与改革带来一定难度。同时，房地产租赁市场法律法规不健全，市场运行不规范，存在高额中介费、中介跑路、欺诈陷阱、消费黑幕等乱象，很多管理环节无法可依，对租赁双方权益确认与保护的重视程度不够。

（六）房地产信息系统不完善，市场透明度不够。不动产登记信息系统全国联网涉及部门较多，各部门信息统计口径不一致，信息搜集与处理存在不规范，易造成统计不准确、信息失真等问题。不动产登记信息共享平台尚未建成，信息联通过程中存在“端口”不兼容和“关口”难打通的情况，无法有效判断自住和投资投机需求，给有关部门监管炒房、囤房等投机行为造成困难，还容易导致因无法查实而产生的逃税现象。在信息披露方面，房地产信息缺乏可靠的公布渠道，无法核实信息的真实性。消费者无法及时获取房地产交易、价格等信息，给投机分子带来可趁之机。

构建房地产市场基础性制度和长效机制的战略思考

房地产调控不仅要针对当前分化现象分类指导，因城施策，还要从土地供给、投融资制度、财税制度、住房供给体系、法律、信息系统六方面入手，打好政策“组合拳”，形成支持“住”、抑制“炒”的市场机制。

（一）从“地根”入手，改革土地供给制度，形成土地市场多元供给的竞争机制。要促进土地供给主体多元化，推进集体经营性建设用地入市改革，形成一级市场有效竞争机制。落实“人地挂钩”政策，根据人口流向调整土地供应规模和结构，实现土地供应开源、节流、降成本。合理确定公租房、共有产权房等政策性和商品住房的用地比例和规模，提高“精准供地”能力。建立闲置土地转让流通制度，盘活城市低效使用和不合理使用的土地存量，促进工业用地转为住宅用地的整合改造，扩大土地供给规模。

（二）从“银根”入手，重构支持“住”、抑制“炒”的稳健的房地产投融资制度。要实施差异化的首付政策，提高多套住房拥有者贷款买房的门槛和成本。重庆实行差别化住房按揭贷款政策，对首次、二套、三套住房分别实行20%、30%和100%的首付比例。优化信贷结构，将信贷资源优先分配给中小户型、中低价位、经济适用房，为自住需求提供金融支持。同时，要拧紧流动性进入房地产市场的“水龙头”，防止房地产市场过度“金融化”。政府要提高对房地产开发商自有资金比例的要求，加强对房地产企业资金来源的审查，严格控制金融机构中房地产贷款余额占总贷款的比重。银行要稳健、审慎地把握对房地产市场的资金投放，自主升级审贷措施，建立房地产金融风险监测与预警系统。

（三）优化财税结构，形成趋“住”避“炒”的财税机制。要适当减少房地产开发、建设和销售环节的税费，精简税种，避免重复征税，为“刚需”房应缴纳的税费做“减法”。同时，要实行炒房重税制度，对购房后短期内进行交易的投机行为征收重税。2011年起台湾地区对非自用的房屋和土地在2年内转让的根据房屋或土地价值征收“奢侈税”，在一定程度上遏制了房地产投机行为。要对多套住房持有者征收房产税，并实行累进税率。还要制定合理的免税政策，不仅要对满足自住需求和改善性需求的住房免征房产税，还要对将多套住房用于出租的持有者适当减免一定税费，以鼓励或倒逼空置房持有者进行交易或出租，降低空置率。

（四）完善多层次的住房供给体系，实现住房供给“低端有保障、中端有市场、高端有约束”，满足不同群体多样化的市场需求。租赁市场是房地产供给体系中的重要组成部分，要引导“先租房，后买房；先买小房，后逐步改善”的住房梯度消费理念，逐步扩大租赁市场规模，培养一批专业化的租赁机构，多渠道扩大房源，打通存量房与租赁市场间的通道。要从“三端”发力进一步规范住房交易市场，在低端住房供给方面，加大保障房供给，建立灵活有效的保障性住房退出机制，盘活保障性住房存量，有效缓解保障性住房供给缺口。构建多元化融资渠道，鼓励民间资本参与投资，探索保障性住房公私合营模式。在中端住房供给方面，依靠市场来解决大部分工薪阶层的住房需求，通过优惠政策和财政补贴鼓励开发商增加中小套型普通商品住房的供应量。鼓励投资与开发“共有产权住房”“限价房”等新形式，满足一二线城市“夹心层”的住房需求。在高端住房供给方面，建立贷款、税收等一系列约束机制，防止过度“豪宅化”。

（五）完善房地产调控的法律法规体系，提高房地产市场的法治化水平。要通过法律明确调控的长期导向，合理引导市场预期。提高房地产立法层级，实现依法调控，加强执行力度。建立健全与房地产相关的保障性住房、土地、税收、租赁等配套法律法规体系。其中，要加快推进房地产税立法，逐步建立与房地产发展情况相适应、与房地产税制相协调、与房地产税改革同频共振的房地产税法体系，为房地产税征管提供法律保障。同时，推进租赁市场法治化进程，通过立法逐步在热点城市试行“租售同权”，使租房人群在教育、医疗服务等方面和买房人享受同等待遇，提高租房人的稳定感和安全感。

（六）加快推进不动产信息系统建设，实现互联互通，为高效的房地产调控提供有力的信息支撑。要保持房地产信息统计口径的一致性，确保信息的真实性和准确性，建设房地产信息数据库，为信息联通和管理打好基础。确保国家、省、市、县四级登记信息的实时共享，实现登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台的“四统一”。利用大数据、云计算等新技术建设房地产信息系统，为征收房产税提供重要依据。完善房地产信息披露制度，实现房地产交易、价格、涨幅等相关信息的透明公开。