“一带一路”视域下综合保税区监管模式研究

2018-08-21赵勇姬云香

法制与社会 2018年20期

赵勇　姬云香

摘要我国综保区宏观层面缺乏独立的国家级监管主体，微观层面地方政府扮演“运动员”的同时，还扮演着“裁判员”的角色，导致监管实质上的缺失。因此，确立国家权威的宏观监管主体，赋予综保区管委会独立行政主体资格，明确综保区管委会行政决策、执行、监督的基本职能，是目前规范综保区发展、提高综保区管理透明度的途径之一。

关键词综合保税区自由贸易区监管

中图分类号：D630.9 文獻标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.07.194

一、问题的提出

“一带一路”带来新创国际规则的机遇，同时也是部分国际法国内化的过程。如我国对国际标准的开发，以求创造公司和金融制度方面的更大透明度，诚实报告金融财政，公正地执行法律规则和标准，强调全面可持续发展的重要意义。因此，梳理我国特殊经济区域监管制度，学习域外经验，参照国际标准，加强制度透明度和公正性，是亟待解决之事。

“保税”是海关术语，指纳税义务人对其应缴的进口捐税，在一定条件下及一定时间内，向海关提供保证，或在海关监管下，不必缴税。综保区监管依据《海关保税港区管理暂行办法》参照保税港进行监管。在目前缺乏统一立法监管背景下，我国综保区可参照国外“自由贸易园区”监管模式，探索符合我国实际、高效、科学的监管方法。

二、“自由贸易园区”监管模式的域外经验

（一）宏观监管

从监管主体维度出发呢，自由贸易园区宏观层面监管，指政府如何协调、管理自由贸易区;因各国自由贸易园区数量多寡不一，各国采取宏观监管的方式稍有不同，但都是在中央层面确立专门负责自由贸易园区宏观监管的部门。自由贸易园区数量较多的国家，采取新设宏观管理机构，负责自由贸易区的设区审批、监督、检查和协调管理。如隶属联邦政府的美国的外贸区委员会，就是新设直接管理全国所有外贸区的最高机构。这种明确的宏观监管模式，其权限一般包括对所设区域内的一切行政机构与事务进行监管、有权自行制定法规与条例、有权独立行政而不受其他职能部门干预等。此种监管模式有利于政令统一、降低社会关系不确定性，从而降低法律成本，有利于国家设立自由贸易园区的宏观调控之目的。

（二）微观监管

自由贸易区微观层面监管，指区内业务开展的监管。在微观管理方面，国外的自由贸易区有三种管理模式：

1.政府机构直接管理模式

政府机构管理模式下，往往由地方行政当局或者派出机构管理自由贸易区内的经济、贸易和工业活动，依法实现区内的行政事务和社会管理职能，或者由当地的港口和海关当局直接进行管理。目前有代表性的四个自由贸易园区（或港区），美国纽约港自由贸易区、荷兰阿姆斯特丹港自由贸易区、德国汉堡港自由港区、以及阿联酋迪拜港自由港区，都采取专门机构直接管理的模式。

2.授权专业公司管理模式

这种模式是依据所在国法律，通过协议的形式，将区内的公共事务授权给一家符合法律要求的专业管理公司。获得授权的公司专事所管理区域开发建设和经营管理事宜，同时依据授权权限行使行政管理职能。各国法律对被授权的公司的要件不同，主要是对公司业务范围、经营年限、信誉等作出要求，也会对公司的所有制提出要求。如智利的伊基克自由贸易园区，其管理、开发由智利政府通过财政部，签定合同，授权符合该部和经济、发展和建设部制定的基本条件的法人（即自由贸易园区管理公司）进行管理。

3.混合管理模式

混合管理模式是对政府机构直接管理模式与授权专业公司管理模式的综合。这种模式的管理特征是对自由贸易园区内的工作人员进行区分，通常分为出资人、管理人、商业经营人和服务协调人等，这些人都要接受政府的监管;同时地方政府把相关的组织和管理活动转包给一个私人公司。

三、我国“综保区”监管模式之现状

（一）宏观监管

依据《海关法》第34条规定，国务院享有特殊监管区域审批的权限，但并未明确检查、协调等内容，海关也只能依法在其业务范围内监管。因此，综保区与其他海关特殊监管区域一样，由国务院负责审批，其他的事务由国务院和各部委共同管理，也就是说，我国在宏观层面没有对综保区进行监管的独立性、权威性的主体。

（二）综保区微观监管

我国综保区的微观管理体制是借鉴国外贸易自由园区的管理体制，按照我国行政体制派生而来的政府监管体制。地方政府是申请设立、运营主体，综保区管委会是政策的实际执行者，按照行政隶属分业监管，政府监管行政事务，海关监管保税业务。这种管理体制下，综保区地方政府扮演“运动员”同时，又扮演着“裁判员”的角色，造成了我国综保区微观监管实质上的缺失。

首先，最高决策和实际监管机构是综保区的地方政府。我国综保区所在地方政府不仅是综保区的发起者，政策的制定者、行政事务的管理者，同时也是监督者。但地方政府往往是着眼于地方的局部的眼前利益，乐于招商引资，却疏于监督，有形式上的监管部门，却无实质上监管之实。

其次，实际上的政策执行与协调机构是综保区管理委员会。依法理，我国综保区区管委会是政府派出机构，不具备独立的行政主体资格，不是行政执法主体，无法独立承担法律责任的能力，所以，不具备实施管理和监督的合法性要求;从机构设置看，虽然综保区区管委会的职能各地政府认识不一致，但作为行政服务机构的职能范围是明确的;实践中，综保区只能以当地政府的名义行使有限的权力，更多的内容是协调本地政府与各级垂直领导部门的管理工作。因此，我国综保区管委会只是形式上管理者、本质上的执行与协调机构，没有监管的权力与可能。

最后，综保区开发公司是政府利益的平台。我国几乎所有的综保区都设立了综保区开发公司，综保区管委会与开发公司是“一套人马，两块牌子”。综保区开发公司的资金、人员都来源于上级政府，是综保区管委会的直属企业或与综保区管委会同级由上级政府监管，综保区开发公司的运营由政府部门掌控，与政府其它管理部门没什么本质区别。借鉴国外公司经营管理的模式，创设出这种完全由政府控制、不具备市场化的公司，根本原因是我国法律对政府担保的禁止性规定，地方各级政府无法为综保区融资提供担保，又不愿意放开市场让社会资本介入，为保障政府利益而为之，所谓企业化经营方式只是徒有其表。在实际运行中，我国综保税区的管理体制本质上是典型的政府监管运营。

四、我国“综保区”监管模式构建之设想

（一）设立独立、权威的宏观监管主体

高效的监管体系需要权威的监管机关，我国应借鉴国外自由贸易园区的宏观监管方法，如在国务院直属机构中增设“特殊经济区域管理局”。负责宏观调控全国综保区的工作，为综保区的国家立法活动提供立法建议，制定综行政法规和规章、实施细则，审查各地综保区管理条例的合宪性与合法性，清理过时、矛盾的政策、规章;负责综保区的审批、注销，设计综保区建设与运营的评估等级，完善健全综保区退出机制;调查调解综保区与地方政府之间的纠纷。

（二）综保区微观监管模型的完善

保持现有的基本框架，吸收国外自由贸易园区的监管模式以及成功经验，改革现有模式中不利于综保区发展的设置的过程，建立以市场机制最大化、行政监管最小化为目标的监管体系，是改革综保区微观监管模型的思路宗旨。

第一步，厘清改革宗旨。首先，改革现有综保区监管体制，实行独立监管目标，确保综保区管理机构的权威性是首要目标;其次，明确监管机构的职能，实现行政监管与公共服务职能;最后，放弃与民争利，不参与区内经济活动，加大区内市场化运营的程度。

第二步，赋予综保区管委会独立行政主体资格。确保综保区管理机构的权威性，必须赋予综保区管委会独立行政主体资格。可由中央政府设立综保区管委会进驻综保区，作为中央直属机关向国务院负责，这种模式的优势是综保区管委会与驻区海关、检验检疫、边检、海事、税务等机关属于同一级别，可在国务院的宏观调控下统一监管政策，减少部门间利益摩擦和政令不通;第二种方式，可以授权省级人民政府设立或派出管理机关，也就是提升现有的市（区）级综保区管委会为省级政府直接设立或为其派出机关。赋予综保区管委会独立行政主体资格，确保管理机构的权威性，减少地方政府和其他部门的不当干预，使综保区管委会不再扮演地方与中央垂直机构之间协调者的角色。这种地方政府申请设立，国家直属机关或上级部门监管的模式，也可以摆脱目前综保区所属政府运动员和裁判员双重身份的尴尬。

第三步，明确综保区管委会行政决策、执行、监督的基本职能。综保区管委会的主要职能应是在为区内企业提供最高效的行政服务，社会事务管理职能应由地区所属原部门负责，精简综保区管委会的职能部门，完善联席会议制度，综保区管委会职能部门确定的思路。赋予综保区管委会独立行政主体资格后，综保区管委会可按照决策、执行、监督三个功能来设定职能部门，决策部门制定综保区规章制度、发展规划、检查、监督机制，以统一综保区的政令;借鉴行政服务中心模式，设立行政事务管理局，支持统一办理、联合办理、集中办理行政审批及其他事务;设立区监督局，负责区内企业运营活动的监督、纠纷调解、行政处罚;完善联席会议制度，设立联席会议事务局，配合其他直属部门的业务管理活动。职能明确，能降低政府部门权限冲突，减少区管委会行政权力与业务部门之间的运作环节，有利于建立统一、精简、高效的管理机关。

第四步，限制开发公司业务范围，引入中介组织，加强综保区社会监督。为加强综保区内部运营活动的社会监督，正确的途径是限制综保区开发公司业务范围，只保留土地开发和基础设施建设的功能，不允许经营实体和房地产服务公司。