公共性视域下地方政府生态治理探究

钟立华

摘      要：绿色是党的十八届五中全会提出的五大发展理念之一。生态环境的公共属性以及绿色发展的本质要求都与政府公共性高度契合。目前，地方政府的生态公共性仍有所缺失，具体体现在片面追求经济发展指标、生态环境群体性事件频发、生态治理的滞后性和不协调性等方面。新时期，地方政府应从机构机制改革、府际关系协调、治理体系创新等方面着手，牢固树立绿色发展理念，真正担负起为全民创造优美生活环境的历史责任。

关  键  词：生态治理;地方政府;公共性

中图分类号：D035        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2018）07-0103-06

党的十八届五中全会提出了创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。“绿色是永续发展的必要条件和人民对美好生活追求的重要体现。绿色发展，就是要解决好人与自然和谐共生的问题”。[1]政府作为国家方针政策的执行者和落实者、经济社会公共事务的管理者，应首先树立绿色发展理念，这样才能在履行行政职能、实施管理行为的过程中成为绿色发展理念的引领者，以倡导绿色文明的生活方式，厚植绿色发展优势，培养全社会的生态文明意识，进而促进产业绿色转型升级，节约能源资源，保护自然生态环境。

一、政府的生态公共性内涵

“公共性”一词从西方引入我国后，被广泛运用于政治、经济、管理、文化、艺术、教育等问题的研究和讨论中。尽管在不同领域其内涵有所差异，但其“公共利益”的内核并无差别。就政府的公共性而言，学界对于公共性与行政的关系已达成共识，公共性是公共行政的本质属性，维护和增进公共利益是公共行政的旨归。[2]公共性被看作是政府的第一属性，政府行政的本质就是公共性。[3]改革开放以来，我国逐渐由高度集中的行政管理体制转向“公共管理”。在绿色发展的公共性视域下，政府公共性有了新的时代内涵，公共生态利益、公共生态目标、公共生态服务以及创造具有生态文明精神的意识形态成为公共行政、公共政策、公共权力的重要目的之一，生态的公共属性进一步凸显。

（一）生态福祉是一种公共福祉

生态（Eco-）源于古希腊，原意指“住所”或“栖息地”。随着“人类生态学”的兴起，“环境”这一概念自20世纪80年代中期开始被“生态”一词所取代。生态的公共性特征主要体现在三个方面：一是公共利益相关性、消费非竞争性和供给的非排他性，即生态资源不属于任何一个特定的主体，而是与每个人的利益休戚相关的。二是个体对生态资源的消费相对整个生态资源的影响微乎其微。三是不能以自己消费为理由而排除其他人消费生态资源的权利。生态时代的到来是人们经历资本主义工业生产所带来的巨大痛苦后不断反省的结果。在以机器大工业为标志的现代化过程中，生物与环境之间的平衡遭到了严重的破坏，人对自然无节制的开发利用超出了自然界自我修复的界限，导致自然界生态平衡被严重打破，生态系统被严重破坏。健康良好的生态系统是人类生存发展的基础条件，属于人类所享有的公共财富。为公众提供生态环境这一公共产品，与政府绿色发展公共性具有高度契合性。对此，习近平总书记指出：“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。”[4]

（二）生态危机是一种公共危机

生态危机是指由于人类不合理的活动导致基本生态过程（即生态结构与功能）的破坏和生命维系系统的瓦解，从而危害人类存在的现象。[5]当下，能源战略是一国的重要战略，世界范围内对能源的需求和竞争呈加剧态势。然而，石油、煤炭、天然气、稀有矿石等不可再生能源属于化学能源，不仅储量有限，且在开采、使用过程中还会产生有害物质，造成环境污染;土壤、淡水等可再生资源也不是“取之不尽用之不竭”的，过度开发会使环境受到破坏。环境污染和环境破坏导致环境恶化，使人类陷入到温室效应、荒漠化、酸雨、酸雾、雾霾、有害气体和光化学烟雾、河流污染、海洋污染、土壤污染、食物污染、放射性污染、噪声污染等各种生态危机之中。从某种程度上说，我们正生活在一个“毒化了的世界”。政府如果不能采取积极有效的措施进行生态治理，公众的健康将遭到更大的威胁。

（三）生态治理是一种公共治理

生态治理是指由各种公共的或私人的机构建立一系列的生态环境合作关系，通过制定并依据一定的准则与规范从不同层面上对生态环境问题进行管理，以改善生态环境和促进人类可持续生存与发展。[6]从公共性的视角出发，政府生态责任是指代表公共利益并且行使公共权力的政府为了追求和实现自然生态的和谐稳定，在尊重和顺应自然生态物品公共性規律的前提下，对自然环境所应承担的政府责任。作为国家治理体系的重要内容，生态治理是寻求生态文明建构合理性的实践路径，其意旨在于回归政府的公共性。换言之，在处理涉及每个个体利益的生态环境问题时，政府必须承担起从公共利益出发协调和整合社会各方的生态诉求以实现生态利益最大化的责任。生态物品的市场调节有可能会出现“失灵”问题，以政府为单一主体的生态治理也可能会出现“失灵”问题，因此，政府主导下的生态治理多元化策略成为落实政府公共责任的最优选择。

二、地方政府生态公共性缺失的表现及原因

地方政府是相对于中央政府而言的各级政府，负责管理各级行政区域公共事务，执行国家大政方针和中央政府的法规政策，拥有制定地方政策、实行有限立法的权力，其与广大民众切身利益紧密相连，对改善民生负有直接责任。就政府公共性而言，地方政府尤其是基层政府的“行为表现出‘政权经营者、晋升锦标赛治理模式、政府制度异化等特征，其‘公共性集中体现在两大功能的实现上：一是（经济资源）财税汲取能力，一是（政治资源）社会整合和动员能力”。[7]

（一）地方政府生态公共性缺失的表现

目前，部分地方政府在追求经济发展、谋求社会稳定的过程中，一定程度上忽视了绿色发展的重要性，忽视了公众的生态诉求。具体表现在：

⒈片面追求经济发展指标。在经济持续增长的时代背景下，一些地方政府在追求发展速度与规模的道路上有点“刹不住车”，将“发展就是硬道理”片面理解为经济发展是唯一的目标，重视物质文明建设却放松了精神文明尤其是生态文明的建设。为形成产业规模和集聚效应、增加财税收入和就业机会，没有对产业产能与本地区的生态环境承受能力作科学的评估就盲目发展，过度开发，甚至为招商引资做出一些明显不利于当地自然生态环境保护的让步，致使本地区生态资源和生活条件遭受破坏。个别地方政府的领导迷信于“数字出政绩”，将经济指标当作其维系形象、晋升职位的唯一依凭，相对好看的经济数据伴随的却是不被看好的城市规划、人居环境，被破坏的山体植被以及被污染的空气、水源、土壤。

⒉生态环境群体性事件频发。相关数据显示，进入新世纪以来，因环境问题引发的群体性事件逐年增加，已经成为危害社会稳定的一个重要因素。生态环境群体性事件是因公众认为生态权利受到损害、诉求不畅而引起的聚集、抗争事件，其以区域性公众自发性或半组织性为特征，采用游行、集会、上访、静坐等非暴力方式向地方政府施压。总体看来，诱发生态环境群体性事件的直接原因是“可能带来环境影响的工程项目选址不当，项目的审批、征地、建设、运行过程中存在法律性问题，企业排放污染对周边较大范围环境与公众生活产生不良影响，企事业单位内部管理无视职工工作的环境权益，部分弱势群体因利益诉求无着，而被少数不法分子利用、煽动闹事等”。[8]生态环境群体性事件一般可分为两种类型：一种是由环境纠纷或环境污染行为引起的，如“陕西凤翔血铅污染事件”“广西靖西铝厂污染事件”“浙江德清血铅超标事件”等;另一种是由地方政府环境决策或邻避冲突（对拟建或在建的邻避设施不满）引起的，如“厦门PX事件”“启东反对排海工程项目事件”“什邡反对钼铜项目事件”等。[9]随着公众生态环保意识日益增强，后一种生态环境群体性事件发生的概率也会增加，屡见于媒体的居民反对在当地建设垃圾焚烧站、变电站等事件即是明证。

⒊各部门在生态治理上协调性不够。生态治理作为一种事后补救性修复，不仅周期较长，而且需要在政策执行、成果巩固、监督保障等方面投入较高的成本。其具体工作涉及到产业政策调整、落后工艺和产能淘汰、道路交通和建筑施工扬尘、工厂废气废水和机动车尾气排放、盗采盗挖矿石、盗伐和非法开发森林资源等诸多方面，作为地方生态治理主体的地方环保部门显然独木难支，需要与其他相关部门齐抓共管。但实践中，地方环保部门与国土、水利、安监、建设、森林公安、城市管理等相关部门间的协调性则严重不足，加之少数地方“知名企业”“纳税大户”“明星企业家”“市场能手”为谋求利益最大化运用在地方人大、政协、商会组织、行业协会等机构和组织中的政治资源进行干扰，使得生态治理工作变得更加复杂。

（二）地方政府生态公共性缺失的原因

⒈地方政府公共性的内涵在缩小。在以往较长一段时间内，“发展是硬道理”的理念由于其科学性与合理性而深入人心，但也易被地方政府“误读”：“发展”仅集中于经济，政府的公共性缩小为经济全面优先。一旦在经济决策中涉及生态问题时，在相对短期的经济效益和相对长远的生态效应之间，衡量的“天平”往往会偏向前者，以快速提高地方政府的财政能力和经济竞争力。公众并非环保专家，只能凭借生活体验、一般常识以及情感情怀对将要发生或业已发生的环境变化提出质疑和异议，而地方政府则利用其专业和技术的优势予以回应。其结果是：地方政府以经济数据攀升来论证并维护某种发展目标的“合理性”，以“专业技术”应对民意并获得环境评估“通行证”，以自然环境的减损以及公众生活环境短期内并不显著的恶化为代价，换取了地方公共财政数字的增长。

⒉地方政府公共性的外延不断扩大。目前，一些地方政府有相当的发展自主性与紧迫性，在一定程度上成为有着自身部门利益的“经营者”，存在利益博弈的可能性。部分地方政府将本区域的利益置于首位，将部门自利性或地方狭隘性的发展目标冠以整体性或全民性的利益追求，其公共权力向生态环境这一重要的公共福祉自主扩张，重大项目论证、环保评估等环节既不公开也不透明，对于公众的生态诉求更是无动于衷。如此做法不仅有可能破坏公平、竞争、开放的市场秩序，甚至有可能破坏国家的全局利益。

⒊地方政府公共性被异化。有学者指出：“中国的地方政治，一方面受到村落人情主义的渗透，另一方面受到市场谋利观念的影响，如何使我们的各级官员不徇私舞弊、贪赃枉法呢？”[10]地方政府的领导如果缺乏对绿色发展理念的深刻领会以及对“美丽中国”这一远大愿景的强烈认同，没有抗拒人情请托的意志，那么在面对利益诱惑时就很难坚持理性，就会为超标排放、破坏生态、污染环境等行径大开“绿灯”，从而为生态治理增加阻力和难度。特别是乡镇和乡村的基层干部是与公众联系最密切的群体，如果其违法乱纪将会直接损害公众的切身利益。在最近五年“拍蝇”的反腐斗争中，“雁过拔毛”式的腐败案件数量之多可见一斑。例如：有的基层干部将村民共有的自然资源据为己有，随意开发破坏;有的基层干部收受贿赂将污染工厂开进村庄，使村民深受其害;有的基层干部直接参与非法挖石采矿攫取暴利，留下满目苍夷。在這些破坏生态环境的基层腐败链条中，地方政府的个别工作人员有时也牵涉其中，寻租腐败。由此可见，一旦公共权力异化为为个别人员或小团体牟取私利，不仅会削弱地方政府的公共性，还会给生态治理制造阻力和障碍。

三、地方政府生态公共性路径初探

习近平总书记指出，人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。绿色既是我国在新形势下科学发展的“底色”，也是公众向往的良好生活条件和生活方式。树立绿色发展理念，就是要坚定地走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。地方政府是党和国家方针政策的实际执行者，要自觉担负起新时代中国特色社会主义事业赋予的为全民创造优美生活环境的历史责任，在理念上和行动上归于中央生态战略的全国“一盘棋”。

⒈加快推进机构改革。2018年3月，第十三届全国人民代表大会第一次会议审议并通过了国务院机构改革方案，组建生态环境部，不再保留环境保护部。生态环境部整合了国家发展和改革委员会、国土资源部、水利部、农业部等部委有关生态环境保护的职责，制定并组织实施生态环境政策、规划和标准，统一行使生态和城乡各类污染排放监管与行政执法职责，统一负责生态环境监测和执法工作，监督管理污染防治、核与辐射安全，组织开展中央环境保护督察等。[11]省级及以下地方政府生态环境部门也纷纷跟进整合，统一行使地方生态环境治理职权。同时，党政同责和“一岗双责”的环境保护管理和监管已取得了明显成效，“已有24个省份出台了党政干部生态环境损害责任追究细则，其余省份也在制定和征求意见当中”。[12]对此，笔者建议，在新一轮的国家机构改革后，生态治理也要有新的思路，应以国家监察促进地方监管，提升地方部门负责人的生态环境责任感与效能感，使其自觉担当起环境保护的历史使命。

⒉协调府际关系。习近平总书记指出，不能简单以国内生产总值增长率论英雄。衡量经济发展的好坏，不仅只看速度和规模，更要注重质量和效益，要遵循自然规律的可持续发展。中央要加强对地方政府绿色绩效的考核，建立科学的绿色绩效评估指标体系，“要将环境质量及相关要素纳入考核中，使定量评估与定性评估相结合，阶段性评估与长期性评估相結合，尽量减少地方政府的价值扭曲，防止其短期行为”。[13]以往生态治理实践过程中，中央与地方关系不协调的主要原因在于机会主义倾向，即地方政府采取随机应变、主动违背或空洞承诺的方式为自己谋取更大利益。为解决这一问题，一方面，要加强中央与地方政府之间的信息协调、科层协调、利益协调;[14]另一方面，地方政府之间要加强连片区生态联合防治机制，建立健全定期对话和协调制度，尤其对于涉及共有、毗邻的水域治理、山体保护以及废气排放等问题，责任应落实到位。此外，要提高各级地方党组织在经济社会发展中的环境话语权，使其能够督导各级地方政府以党中央保护良好生态环境的全局规划与建设“美丽中国”的公共性愿景来规范地方经济决策与生态治理。

⒊创新治理体系。习近平总书记在党的十九大报告中提出要加快生态文明体制改革，在解决突出环境问题方面要“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”。[15]对此，笔者建议：第一，地方政府可以尝试采取“奖优、治庸、惩恶”的形式，对严格执行和落实环境保护政策做出重要贡献的单位和组织予以嘉奖，授予荣誉称号;对在环境保护工作中不履行职责、不落实政策、不按时完成任务的组织和个人给予行政处分;对于因失职造成重大环境事故者以及环境资源背后的渎职贿赂犯罪严加查处，追究当事人的法律责任，让知法犯法、监守自盗者无处遁形。第二，进一步加强环保宣传，引导、支持环保公益组织和环保志愿者发挥更大的作用，从家庭、社区、学校、单位等多方位入手提升全社会的环保意识。第三，在建设区域全覆盖的生态环境监测网络的基础上，利用官方网站、微博、微信等新媒体加强区域生态环境的实时舆情监测工作，防微杜渐。第四，实行环保有奖举报，支持公众有序参与环保、有序生态维权，在此过程中要引入第三方环保科研评估机构，斩断利益输送链条，以此提高公众的参与度，实现绿色绩效管理主体多元化。

【参考文献】

[1]中共中央宣传部.习近平总书记系列重要讲话读本（2016年版）[M].学习出版社、人民出版社，2016.134.

[2]曹现强.公共性的现代回归：从统治到治理——对治理理论的一点思考[J].山东社会科学，2007，（01）：34.

[3]（美）罗森布鲁姆.公共行政学：管理、政治和法律的途径[M].张成福译.中国人民大学出版社，2002.14.

[4]良好生态环境是最普惠的民生福祉——论生态文明建设[N].光明日报，2013-04-11（1）.

[5]刘湘溶.中国的生态文明建设：现实基础与时代目标[J].马克思主义与现实，2013，（04）：176-180.

[6]刘湘溶.生态环境的治理与责任[J].伦理学研究，2015，（03）：98-102.

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[9]冯汝.环境群体性事件的类型化及其治理路径之思考[J].云南行政学院学报，2016，（05）：99.

[10]曹锦清. 黄河边上的中国——一个学者对乡村社会的观察与思考[M].上海文艺出版社，2000.448.

[11]王勇.组建生态环境部 不再保留环境保护部[EB/OL].新华网，http：//www.xinhuanet.com/politics/2018lh/2018-03/13/c_137035383.htm.

[12]环保部.环保督查落实党政同责和“一岗双责”[EB/OL].人民网，http：//env.people.com.cn/n1/2017/0309/c1010-29135044.html.

[13]史莉芳，闫珍.博弈视阈下地方政府绿色绩效评估研究[J].国家行政学院学报，2014，（06）：100.

[14]余敏江.生态治理中的中央与地方府际间协调：一个分析框架[J].经济社会体制比较，2011，（02）：148-156.

[15]习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告（2017年10月18日）[M].人民出版社，2017.51.

On the Ecosystem Management of Local Government

from the Perspective of Publicity

Zhong Lihua

Abstract：Green is one of the Five Development Ideas，which was proposed by the Fifth Plenary Session of the 18th Central Committee of the Communist Party of China，in order to solve the problem of harmonious coexistence between human and nature.The public property of the ecological environment and the essential requirement of green development are highly fit with the government publicity.The one-sided pursuit of economic development indicators， the emergent group events cause of ecological environment，the lag and non-coordination of ecological management both of the absence of the local government publicity，its root lies in expansion，reduction and alienation of the local government publicity.The ecosystem management in the New Era should firmly establish the development idea of green;the central government should reform the organization and mechanism of ecological governance，coordinate the relations of central and local government，mechanism，and innovate the integrated system of ecological governance.

Key words：ecosystem management;local government;publicity