建设“尽职照单免责”制度体系

文/ 山西晋中市道路运输管理局 孙晓峰

交通事故是影响公众安全感的重要因素之一，道路运输工作中，行业安全生产主体责任界限不明确（即管理部门安全监管主体责任和企业安全生产主体责任不明确），执法人员在安全生产监督检查过程中容易出现监管的盲目性等，还容易造成不作为、乱作为两个极端现象。尽职与失职之间没有客观判别标准，让人无所适从，严重挫伤了运管执法人员的工作积极性。

2016年12月，中共中央国务院印发《关于推进安全生产领域改革发展的意见》，明确提出“尽职照单免责、失职照单问责”的要求，推行党政领导干部任期安全生产责任制，在日常工作中依责尽职、发生事故依责追究。

2017年4月，交通运输部办公厅印发《公路水路行业安全生产监督管理工作责任规范导则》，用来对各级交通运输管理部门科学准确地界定公路水路行业安全生产监督管理责任提供支持，进一步规范了安全生产监督管理履职行为。

道路运输行业监管迫切需要建立一套针对行业重点安全监管的“尽职照单免责”制度体系，尝试划分两个主体责任的边界，释放基层执法人员安全监管工作的积极性，尽量避免出现失职渎职的行为。基层运管执法人员对安全监管一直存在模糊认识，认为“干活不如不干，多干不如少干，干活就有失误，失误就要追责”，尤其分管安全的领导没人愿意干，“事多责任大，出力不讨好”。针对这种情况，应坚决贯彻落实习近平总书记关于加强安全生产工作的重要指示，坚持问题导向，深入学习领会印发《关于推进安全生产领域改革发展的意见》，围绕“尽职照单免责、失职照单问责”的要求展开探索，明确日常工作依责尽职、发生事故依责追究的思路。

设计制度体系

依据《公路水路行业安全生产监督管理工作责任规范导则》，制定符合当地情况的道路运输行业安全生产监督管理工作责任规范。

依据《中华人民共和国安全生产法》，参照安监总局《安全生产年度监督检查计划编制办法》制定符合本部门情况的年度安全生产监督检查计划。

依据《关于推进安全生产领域改革发展的意见》和《公路水路行业安全生产监督管理工作责任规范导则》，制定有可操作性的道路运输行业安全监管工作清单。

依法行政“照单”履职

党的十八届三中全会决定推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度。权力清单的提出，是政府及相关部门转变政府职能的具体举措，它将政府行使的职能、权限，以清单的方式列举出来，通过清单的方式区分“政府有所为有所不为”的界线，而清单的制定依据归根结底是国家法律、法规，从而为安全生产依法行政提供了很好的范例。

2016年12月9日，在国务院安全生产委员会所下发的《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》中，明确提出了“依法依规制定各有关部门安全生产权力和责任清单，尽职照单免责、失职照单问责”。

交通运输部印发《公路水路行业安全生产监督管理工作责任规范导则》第六条：交通运输管理部门应按照“职责明确、权责一致、边界清晰”的要求，对本单位和内部相关部门安全生产监督管理工作职责和履职行为进行明确和规范，可根据实际细化到工作岗位。

上述文件的出台，进一步明确了权责清单制定的必要性。

编制三个清单

结合中共中央国务院“尽职照单免责、失职照单问责”的要求，需明确“尽职”的前提是“照单”，“照单”没有可遵循的先例，所以需要编制道路运输行业安全监管的指南，明确安全监管权力清单、责任清单，检查清单的内容。

权责清单的总体要求是：“职责明确，权责一致，边界清晰”。因此，如何从法律法规中准确筛选出属于本部门的权力和责任，成为编制权责清单好坏的关键。为此，需要将法律法规中的“安全生产监督管理部门”和“负有安全生产监督管理职责的部门”区分开，把“交通运输主管部门”和“交通运输管理部门”“道路运输管理部门”区分开。法律法规中关于“负有安全生产监督管理职责的部门”“交通运输管理部门”“道路运输管理部门”的权责收录到权责清单中，而“安全生产监督管理部门”和“交通运输主管部门”的权责被排除在外，除非存在交通运输主管部门将该项权责授权给运管部门的情况。

在检查清单制定的过程中，要正确区分企业安全生产主体责任和行业安全监管主体责任。为使监督检查标准化、规范化，需要依法依规制定运管机构的监督检查清单，使企业主体责任更清晰，政府监督检查更高效。

编制原则

从执法角度出发，权责清单的制定明确了本部门的权力和责任所在，使本部门权力和责任的界限更清晰，避免了因对自身责任认识不清而造成的监管不力等失职行为的发生，也避免了因权力界限不清而造成的执法混乱现象。

所以，在编制三个清单时应遵循以下两个原则：一是坚持职责法定。从法律、行政法规、部门规章、地方性法规中全面梳理出本部门的相关内容，强化法治理念，没有法律、法规、规章依据的职责，不纳入责任清单编制范围。二是坚持问题导向。进一步明确职能定位和履职范围，理顺职责关系，以解决问题为导向，从执法过程中容易出现的问题出发，反推执法过程中可能出现的职责交叉、监管盲区等情形，增强针对性。

“尽职照单免责”制度体系的缺乏，容易打消基层执法人员的安全工作积极性，出现失职渎职行为。

检查清单重在对权力和责任清单细化分解，针对法律法规规定的企业安全生产主体责任进行检查，为使监督检查更具操作性，需要与基层运管机构沟通讨论，制定符合当地监督检查的清单，既要有法可依，又要操作落地。需要说明的是，一些阶段性的安全生产大检查文件和专项整治文件要求不宜列入清单。

问题探讨

我国经济正处于中高速增长阶段，经济活跃程度比较高，安全生产需要时刻关注，尤其道路运输事故更容易造成群死群伤。为遏制重特大生产安全事故的发生，国家实行的是严格的责任追究制度，此项制度的实施对增强各级党政领导干部的责任感，有效防止重特大生产安全事故的发生，发挥着重要作用。但是，重特大安全事故尤其是道路运输事故不可控因素比较复杂，过度的事故责任追究，不仅会挫伤安全监管人员的工作积极性，不利于总结事故的经验教训，而且对监管部门和企业会产生一定的消极影响，起到反作用。监管部门加大监管力度的同时，无形中也增加了安全监管的成本，只关注企业安全生产情况，忽视企业效益，不利于国民经济的发展。而企业也在盲目地应付各种检查，产生麻痹心理，反而不利于查明事故真相和深度挖掘原因，加之媒体对安全生产事故的快速传播，很可能会对公众产生误导。

安全生产是一个系统工程，有规律可循，强调任何一方面都不利于安全生产的持续推进，对推动全社会的安全生产工作乃至公共安全建设危害极大。

道路运输行业“尽职照单免责”清单作为履职依据的同时，也是追责依据，只有责任事故调查组认可建立的履职制度体系，运管人员才能切实按照清单内容落实要求。所以，在制定政策的层级和效力上越高越好。

随着国务院简政放权改革的深入推进和运管机构改革的实际情况，权力清单、责任清单、检查清单将根据法律法规的变化进行动态更新与调整，监督检查内容与方式作为检查时的重要方式与手段，将根据履职过程中实际情况调整，使之更贴近执法实际。