“一个城市、一套标准”推进市域城乡一体化

文 杨毅栋

在“八八战略”的指引下，过去15年，杭州市经济质效显著提升，文化名城强市建设加快，人民生活品质明显提高，绿色发展质量持续改善，各项事业取得了历史性成就。随着城市建设重心从“西湖时代”向“钱塘江时代”转移，杭州深入实施城乡和区域统筹发展战略，区县（市）协作不断深化，“联乡结村”、结对帮扶行动一一开展，城乡市域一体化融合发展逐步推进。

尽管杭州各区县（市）活力发展、方兴未艾，但市域发展也不断面临着新的挑战。各区县（市）的发展水平不均衡、发展认识与诉求不协调、在“大杭州”的发展定位和价值认识不清晰等问题，对未来进一步推进市域统筹、优化全市空间格局提出了更高的要求。

全市发展新阶段与“八八战略”再深化的新要求

当前城市发展已进入生态文明重要性日益凸显和以城市群为主要组织形式竞合发展的新阶段。一是杭州市要顺应生态文明建设新要求，以实施“拥江发展”战略为重要抓手，转变经济发展方式，全面践行“两山”理论，更好地推动生态文明之都和美丽中国样本的建设；二是杭州市应加强以城带乡力度，加快新型城市化和城乡一体化步伐，形成市域均衡协调发展和城乡共富共美发展的新格局，落实党的十九大报告提出的乡村振兴战略和区域协调发展战略；三是杭州作为国家实施“一带一路”建设、长三角城市群建设等重大战略的重要区域，作为浙江省推进“大湾区、大花园、大都市区”建设的重要平台和主引擎，为更好地落实国家和省的重大战略部署，需加强市域统筹治理，强化辐射带动能力，加快杭州都市区建设，增强城市综合竞争力。

在改革开放40周年、“八八战略”实施15周年之际，杭州市委在贯彻习近平总书记对浙江工作的重要指示精神和浙江省委精神的基础上，研究部署了杭州落实“八八战略”再深化、改革开放再出发的任务举措，提出了“六大行动”，把强化市域统筹协作作为关键举措，把深化改革创新作为动力源泉，把以人民为中心作为价值取向，将杭州打造成为展示新时代中国特色社会主义的重要窗口。

在此过程中，城乡规划要切实发挥对杭州市域发展的统筹战略引领和刚性管控作用，重点加强发展战略定位、重大政策导向、重大基础设施和产业布局的市域统筹协调，增强城市发展的整体性、协调性和可持续性，将传统县域治理转入现代市域治理，支撑独特韵味别样精彩世界名城的建设，让社会主义优越性在杭州大地上更加充分地展示出来。

市域一体化发展和政府现代治理的规划建议

强化规划引领，落实拥江发展战略。市委提出“六大行动”中，第一大行动是“坚持生态优先全域统筹，全面推进拥江发展行动”。规划应增强前瞻性、严肃性和连续性，着眼杭州全市域、聚焦主轴钱塘江，高起点编制战略规划，明确把钱塘江沿线建设成为独特韵味别样精彩的世界级滨水区域，把钱塘江流域建设成为生态文明建设示范区、创新驱动发展的经济转型升级示范区、宜业宜居宜游的区域协调发展示范区。编制和实施钱塘江生态带、文化带、景观带、交通带、产业带、城市带等专项规划；探索建立钱塘江流域保护与发展体制机制，提出多元化生态保护补偿政策；择优建设产业集聚新平台，加强特色产业功能区建设，加快发展郊区（县）经济；明确重点规划项目建设的路线图、时间表和责任制，实现生态空间山清水秀、生产空间集约高效、生活空间宜居适度。

推进“多规合一”，统筹市域格局。落实“一尊重、五统筹”的城市发展要求和国际化大都市建设的空间诉求，建立“多中心、网络化、组团式、生态型”的市域格局，形成“城镇集约紧凑，乡村开敞疏朗，山水城林相映相依”的城乡风貌。结合新一轮城市总体规划的修编，实现城乡规划与国民经济和社会发展规划、土地利用规划、环境保护规划等相关规划的多规合一，做好城市修补、生态修复、城市留白，确保生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条红线的精确划定。探索建立既能有效保护生态空间，又有利于城乡融合发展的城市开发边界实施管理机制，实现全市“规划一张图、建设一盘棋、管理一张网”。

健全规划体系，统筹城乡建设。随着人民生活水平的提高，城乡空间功能相互交融，乡村地区不仅是农业的生产空间、乡村居民的居住空间，也是城镇居民的休闲游憩空间。在规划和发展过程中，适应市域一体、城乡融合的发展需要，建立以城市总体规划为统领、“横向到边、纵向到底”的城乡规划体系和城乡一体的空间规划管理制度。城市总体规划作为统领城市发展和建设的总纲领，指导全市各地区、各部门的规划建设管理，统一规划目标、统一空间布局、统一管制措施。在实施层面，规划应统筹基础设施布局和开发建设时序，以提高基础支撑和保障能力为重点，加强全市互联互通，打造便捷顺畅的综合交通体系，统筹确定教育、医疗、养老服务设施配套标准。结合郊野单元控制性详细规划的制定，大力推进美丽乡村建设，优化乡村生活、生产、生态格局，使城乡空间贯通、功能融合，提高农村地区基础设施水平，推进公共服务均等化，促进乡村振兴。

共建共治共享，统筹实施机制。建立健全市、区、县（市）联动机制，落实目标责任制，形成规划实施和区域发展的推进合力。作为各大发展战略的实施主体，市、区（县）需明确城乡规划的事权职责，强化对全局性、长远性和公益性要素的刚性管控，调动各级政府和建设主体推动城市发展的积极性和创造性，保障规划落地见效，发挥城乡规划公共政策作用。由市级层面负责统筹城乡规划的制定、决策与监督，做好规划布局、资源整合、监督管理；区级层面负责结合本地区经济社会发展的实际，依法组织城乡规划实施；由市城乡规划主管部门围绕市委市政府的中心工作，统筹城乡规划编制技术标准，制定城乡规划编制年度计划，规范各区县的规划管理机构与职能；要以杭州地理空间框架为基底，建立统一、开放、共享的全市域空间规划协同平台，开展规划编制、项目审批、评估考核、实施监督全过程的密切合作，实现“一个城市、一套标准”。