基础养老金调整重在“保基本”

李放 赵晶晶

【摘要】如果数以亿计的广大城乡居民仍然主要依靠自我储蓄和子女赡养等前现代化的方式养老，这显然与新时代社会主义现代化强国地位不相适应，为每一个社会成员提供基础养老金符合社会主义现代化国家的本质要求。

【关键词】城乡居保 基础养老金 最低生活保障标准 【中图分类号】F842 【文献标识码】A

提高城乡居民基础养老金的必要性

基础养老金水平过低，不能保障基本生活。人社部发布的《中国社会保险发展年度报告2016》显示，我国城乡居民基本养老保险待遇平均约为120元/月，其中基础养老金最低标准为70元/月，基础养老金分别相当于同期农村居民人均可支配收入（12323元）的6.82%、农村人均低保标准（3744元/年）的27.44%、农村绝对贫困线（2855元/年）的29.42%。显然，目前领取城乡居民养老金的1.52亿老年人单纯依靠养老金，完全不能保障基本生活，更无法过上小康生活。

基础养老金调整机制缺失，公平性差。城乡居民社会养老保险初建之时（即2009年试点的新农保），基础养老金为55元/月，直至2015年才提高到70元/月。调整机制缺失，导致基础养老金的实际替代率水平逐年下降。相比城镇职工基本养老保险，待遇水平连续13年调增，2016年企业职工离退休人员人均养老金为2373元/月，城乡居民基本养老保险待遇大约只相當其1/20。虽然2018年3月人力资源和社会保障部、财政部印发了《关于建立城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金正常调整机制的指导意见》，但真正实施并落实尚待时日。另外，因经济发展和财政能力差异导致各地基础养老金的标准也存在较大差距。2016年上海城乡居民基础养老金最高达860元/月，贵州最低只有70元/月，反映出在养老保障投入方面的不平衡和不充分。

基础养老金按统一数额计发，地方财政负担苦乐不均。城乡居民基础养老金按照统一数额计发，尽管简单易操作且具有表面上绝对的公平性，但难以满足不同地区由于经济发展不均衡和生活水平差距而产生的差异化养老需求，实质上并不公平。同时，基础养老金由政府全额负担，尽管中央财政筹资责任清晰，但“一刀切”的定额补助办法导致经济越发达的地区财政负担越轻，经济越落后的地区财政负担越重。另外，国家鼓励地方在中央确定的基础养老金最低标准的基础上提高待遇水平，但没有明确规定这部分资金应如何由省、市、县三级政府分担，导致各地区基础养老金的待遇高低很大程度上取决于地方政府财政实力和重视程度，加剧了基础养老金的不公平性。

城乡居民基础养老金的目标定位

方向定位：国民基础养老金。政府提供国民基础养老金体现了底线公平。老年风险是每个人都会遇到的确定性风险，需要政府、企业、个人和家庭共同分担，而为老年人提供非缴费型普惠制养老金体现了底线公平，是政府的责任。2005年世界银行提出所谓“零支柱”的非缴费型养老金计划，待遇形式即为国民基础养老金。实行普惠制养老金制度的发展中国家和低收入国家的实践证明，国民基础养老金不仅能够满足老年人的基本生活需要，还能发挥反贫困、提高预期寿命、推动经济增长以及带来整体社会福利水平特别是农村福利水平的提升等多种正效应。

党的十九大明确提出要全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。要建成多层次养老保障体系，必须在完善与职业相关联的补充养老金和大力促进个人养老金的同时，尽快建立以底线公平为价值理念的最低层次的非缴费型养老金即国民基础养老金，以保障低收入和社会弱势群体的老年基本生活。现行城乡居民基础养老金已经具备了国民基础养老金的典型特征。我国城乡居民基础养老金的待遇与缴费水平无关，也不依赖于家庭调查，由政府全额补贴发放，已经具备了非缴费型普惠制的典型特征，无疑属于“零支柱”的国民基础养老金，但其待遇水平提高到“保基本”的程度才能名符其实。

水平定位：最低生活保障标准。针对城乡居民基础养老金存在的问题，多位研究者提出了多种解决方案，有的提出改定额为比率式来确定基础养老金，如以农村居民年人均纯收入为基数；有的明确替代率标准为15%；有的将基础养老金与农村居民收入、消费水平、物价指数、GDP 增长率、财政收入增长率等指标挂钩，测算出不同时期不同的基础养老金水平。这些方案虽然各有依据，但一是忽略了基础养老金的基本功能和目标是保障老年人的基本生活；二是计算复杂，可操作性不强。

“保基本”是城乡居民基础养老金和最低生活保障金的共同目标。最低生活保障标准是政府为保障城乡贫困人口基本生活而制定的救助标准，政府通过补差的方式帮助贫困人口达到最基本的生活水平。城乡居保基础养老金作为非缴费型普惠制的养老金，是为了保障老年人的基本生活。虽然二者的覆盖群体和发放方式不同，但共同的目标是“保基本”“兜底线”，因此，基础养老金标准理应与最低生活保障标准相当。

将基础养老金水平提高到低保标准具有可行性。据统计，2016年我国城乡居保的待遇领取人数为15270.60万人，如果将基础养老金水平提高到上一年即2015年城乡人均低保标准（4295.40元/人/年），则财政补贴的总额为6559.33亿元，占当年全国财政支出（187755.21亿元）的3.49%。而英国等发达国家，公共养老金支出占政府财政总支出的比重普遍超过10%。另外，据《2016年社会服务统计数据》显示，低保金领取者中，城乡老年人口占比高达34.89%，意味着当基础养老金提高到低保标准后，领取低保的人数将会相应减少34.89%，继而政府用于低保补差的财政支出也会随之减少，能相应提高基础养老金的支付能力。如果再考虑基础养老金全国统筹实现以后养老金缺口补贴减少的因素，国家对基础养老金的支付能力将进一步提高。

城乡居民基础养老金的调整方案和步骤

中央政府将上一年度全国城乡平均低保标准确定为当年全国统一的最低基础养老金标准，并由中央财政全额负担；各省级财政负担本省城乡平均低保标准高于国家最低基础养老金的差额部分；县区级财政负担本县区城乡平均低保标准超过全省最低基础养老金的差额部分。显然，这样的制度设计不仅能保证城乡老年居民的基本生活，还能对地区和不同群体的收入差距起到正向的调节作用。

基础养老金和低保金的性质特点，决定了其调整频率和增长幅度都应以保证基本生活为出发点，随社会经济发展、物价水平等要素的变动，基本生活的标准也在发生变化，因此要建立与物价指数、人均收入增长率等相关联的动态调整机制。中央应根据上一年度全国城乡低保平均标准及时调整本年度全国最低基础养老金标准，调整频率为每年一次，使基础养老金能够满足老人基本生活的动态需求，确保老年居民共享经济社会发展成果。

从现在起到全面建成小康社会的2020年，将城乡居民基础养老金提高到2855元/年的绝对贫困线，以满足城乡老人最低的生存需求。之后，逐步提高至全国城乡最低生活保障标准平均水平并建立起动态的调整机制，实现“保基本”的制度目标。到基本实现社会主义现代化的2035年，全面建成覆盖全民的统一的多层次的养老保险制度，城乡居民基础养老金与城镇职工统筹账户养老金全面转化为覆盖全民、待遇均一、人人皆可公平享受的第一层次国民基础养老金，承担全体国民基本养老收入保障功能。

（作者分别为南京农业大学公共管理学院教授；南京农业大学公共管理学院博士研究生）

【注：本文系2016年国家社科基金重点项目“农民工回流视角下的农村养老保障研究”（项目编号：16AGL013）阶段性成果】

【参考文献】

①《党的十九大报告辅导读本》，北京：人民出版社，2017年。

责编/孙垚 美编/杨玲玲