全面二孩，救不了低生育率？

刘朝晖

中国当下急需依据事实变化，深入总结和准确把握人口发展规律，及早展开涵盖计生、医疗、教育、社保、户籍，以及产业政策、财政政策、金融政策、土地政策等全方位的战略调整，这其中，对于二胎生育的实质性物质鼓励政策，也许是最直接的。

近几年，中国的“人口危机”被学术界和媒体反复提及，这被认为是对中国社会结构和经济前景的一种威胁，而从2016年1月1日全国开始实施的“全面二孩”政策，则是政策层面对此问题的考虑和应对。

上个月，辽宁省政府印发的《辽宁省人口发展规划（2016-2030年）》，提出探索对生育二孩的家庭给予更多奖励政策。6月29日，全国人大公布的个人所得税法修正案草案（征求意见稿），拟将“子女教育支出”一项扣除。这些迹象都表明，从计划生育到生育鼓励，在出生率下降和老龄化加剧的人口压力面前，人口政策正在加快调整的步伐。

然而，“全面二孩”政策实施两年多来，中国低生育率的现实并未立竿见影地得到改善，是政策没有见效，还是有更多的其他因素影响？

二孩数量已超一孩

2016年开始正式实施“全面二孩”政策，导致2016年的新生兒数量比上年增加了130多万，达到了1786万，创造了20年来最大的年增长率；总人口增长率5.86%，创下近10年的新高。其中，二孩及以上占出生人口比重超45%。对于中国少子化、老龄化的人口现状而言，这是一个相当可喜的成果。

今年1月20日，国家统计局披露了2017年我国“全面二孩”政策实行情况。据国家统计局人口和就业司司长李希如介绍，2017年全年，二孩数量进一步上升至883万人，比2016年增加了162万人；二孩占全部出生人口的比重达到51.2%，比2016年提高了11个百分点。值得关注的是，这是自2016年我国正式实施“全面二孩”生育政策以来，首次出现二孩出生数占比超50%，并超过一孩出生数。

然而，2017年新出生人口不升反降，引起人们对“全面二孩”政策效用的思考。

今年1月18日，国家统计局发布的2017国民经济运行情况显示，2017年我国全年出生人口1723万人，人口出生率为12.43。从整体趋势上看，相比2016年全年出生人口1786万人，人口出生率为12.95，2017年出生人口干口人口出生率都有小幅下降。

2017年全年未能保持前一年出生人口数量和人口出生率的增长态势，是“全面二孩”政策没起作用吗？

显然并不能简单下这样的结论。

李希如表示，2016年和2017年我国出生人口比“全面二孩”政策实施前的“十二五”时期年均出生人数分别多出142万人和79万人。出生率分别为12.95和12.43，与“十二五”时期相比，分别提高了0.84和0.32个千分点。

国务院参事、人口问题专家马力在接受媒体采访时也表示，“全面二孩”政策所针对的目标，是之前蓄积起来的有继续生育需求的育龄妇女，根据测算，这部分蓄积量需要大概五年的时间才能得到完全释放，而其中的生育高峰将会发生在2017和2018年，也就是说，2018年二孩出生数还将维持在2017年的水平，之后才会缓慢下降。

前瞻产业研究院通过以上数据分析认为，全面二孩政策的放开虽然并未从根本上解决我国新生人口数量降低的现实，但政策的放开并非没有作用，适龄夫妇对生二孩的热情也较高涨。二孩出生人数的明显增加在很大程度上缓解了一孩出生数量减少的影响，有利于改善人口年龄结构，促进人口均衡发展。但是导致我国现阶段人口出生数不升反降的根本原因，在于一孩数量的大幅锐减。2017年我国一孩人口出生人数降低至724万人，较2016年减少249万人，降幅之大不得不引起关注。

低生育率现实不容乐观

尽管二孩出生数量有了明显增长，但实际的状况是，中国的生育率离正常的人口世代更替的水平仍然很远。国家统计局发布的《中国统计年鉴2016》数据显示：中国2015年的出生率数据是1.207，低于日本、韩国和新加坡这些出生率最低的国家。

按照通常的标准，要想人口稳定，出生率要达到2.1才可以，而中国这一数据只有正常人口世代更替水平的一半。

根据国家统计局的数据，中国2010到2015年的平均生育率不到1.2。即便这一数据对这几年的生育率低估了15%，实际生育率也不到1.4，这也是极低的水平。如果生育率一直稳定在1.4的水平，那么总人口将以每50年减少一半的速度萎缩。如果生育率一直维持在1.6，那么未来经过两代人（大约55年），总人口就将减少48%。现在人口还没有萎缩，只是因为过去的生育率高于更替水平。

在2018年两会期间，持续数年关注人口问题的全国人大代表、广东国鼎律师事务所主任朱列玉的议案建议全面放开三孩。他分析，中国生育率低于更替水平已达20余年，如不尽快调整人口政策，增加人口，中国将会进入低生育水平国家。

全面二孩政策，使得长期被抑制的生育意愿得到释放，但对于二孩政策对人口出生率的提振不能太过乐观。国家卫计委在宣布二孩政策后曾预测2017年出生人口最低为2023.2万，然而实际的数据比预测还要低。

经济学家马光远曾指出，2016年出生人口的明显增加，除了过去政策的累积效应，以及2016年全面放开二孩的初始效应，还有一个原因，就是2016年是农历的猴年，北方的习俗，羊年生孩子的人要少一点，生“猴子”的人明显多。

而从实际看，2016和2017年的生育高峰，远低于1960年代中期、1970年代初期和1980年代末期的三次高峰，甚至低于1962到1991年平均出生人口数。

斯坦福大学经济学博士、北京大学光华管理学院经济系研究教授梁建章曾撰文称，在全面二孩政策实施第二年的2017年，出生人口不升反降开启下一次下降，这一轮下降将持续十年。

梁建章的理由是，育龄妇女人口以每年平均3%-5%的速度下降。同时符合“补生”政策和生理条件、并且有意愿的妇女会尽早生育。叠加因素下，中国生育率的总趋势将呈下降态势。他的数学题这样算：2015年起，90后开始接替80后成为最佳生育年龄段的主力军。而按照2010年人口普查数据，80后总数是2.28亿，90后是1.74亿。80后和90后人数差5400万，保守推算女性差2500万人。以20-29为最佳育龄，这一进度会走十年，即到2025年，总的育龄妇女下降30%-50%。

当然，中国人口与发展研究中心副研究员黄匡时对此有不同的看法，“警示生育水平的下降对引起全社会的重视有好处，但也没有必要渲染和夸大人口危机。要把基础的人口数据和预测方法搞准。”他提供的算法是：基于国家统计局公布的每年粗出生率和年末总人口以及出生性别比推算的80后和90后出生人口数分别为2.2253亿和2.0966亿，相差1289万。90后比80后下降了只有5.8%。90后出生的女性比80后出生的女性少739万，下降了7‰“未来几年育龄妇女下降主要是高龄育龄妇女的下降，而年轻育龄妇女的下降并没有如此严重。”昔匡时说。

生育二胎意愿不高

盡管中国正式终结了实施35年的独生子女政策，开始实施“全面二孩”政策，但是不想生孩子的人，真的是越来越多，而且，尤以年轻人居多。

在2015年10月十八届五中全会提出全面实施二孩政策后，搜狐调查曾立刻推出相关调查，超过17万网友参与。面对“二孩放开，你愿意生吗”的现实之问，只有30%的网友给出了肯定的答复。

当时的数据显示，即便政策放开，43%的网友也不愿意要第二个孩子；27%的网友则处于“纠结中”；只有30%网友表示愿意要二孩。为什么选择不要二孩？70%网友感叹“养不起”，孩子的教育、就业、成家，其中蕴含的巨大成本让人难负其重。28%网友则表示“心有余而力不足”，带孩子要付出很大时间精力，多一个孩子，实在“管不过来”。

国家卫计委在2015年有一个生育意愿调查，结果显示因为经济负担、太费精力和无人看护而不愿生育第二个子女的人数分别占到74.5%、61.1%、60.5%。

全国妇联儿童工作部与北京师范大学中国基础教育质量检测协同创新中心从2016年4月开始历时半年，开展了“实施全面二孩政策对家庭教育的影响”调查。范围包括北京、辽宁等10省（区、市）的0到15岁儿童的父母。调查结果显示，有生育二孩意愿的为20.5%，不想生育二孩的比例为53.3%，即一半以上的一孩家庭没有生育二孩的意愿，发达地区尤为突出。

全国妇联儿童工作部部长陈晓霞介绍道，此次调查结果显示，80%的父母在考虑是否生育二孩时首先是考虑公共服务因素，排在前四位的分别是：“孩子入园、升学的情况”“婴幼儿用品质量”“生活地区环境状况”“孩子看病就医的便利程度”。70%左右的父母认为，“母亲的精力”“家庭经济状况”“孩子上幼儿园以前有人帮助照料”“父亲的精力”等家庭状况也是影响生育二孩的重要因素。由于生育成本、经济负担、照料负担等问题，相当一部分家庭存在“不敢生、不愿生”的现象。

腾讯新闻去年也根据网上进行的调查问卷撰写了《二孩调查分析报告》，数据显示，有计划生二孩的比例还不到三分之一，而有计划生二孩不等于实际上会生二孩。

二胎鼓励政策亮点不多

从“心动”到“行动”，中间会有很多障碍，这让不少夫妇对生育二胎按下了“暂停”键。一些学者认为，如果不实行鼓励政策，“全面放开二孩”政策将难以奏效。不过，从各省市公布的“人口与计划生育条例”来看，目前已有的生育二胎鼓励政策没有太多亮点，且大多制订于2016年年初。这些鼓励政策主要着重于产假的调整。《女职工劳动保护特别规定》中，女性的基本产假为98天。新修订的条例增加了女性的产假，同时也为男方提供一定时间的“陪护假”和“护理假”。

在全国常住人口减少的六个地区上海、北京、天津、辽宁、黑龙江和吉林，鼓励生育的做法和常住人口增加最多的广东省、出生率最高的山东省没有显著区别——女性增加的产假在30天至82天不等，产假长短和人口多寡没有直接关系。在今年印发的《辽宁省人口发展规划（2016-2030年）》中提到了几项鼓励生育的做法，包括实行生育登记服务、不实行审批、开展宣传，也提到要“完善包括生育支持、幼儿养育等全面二孩配套政策”，涉及家庭税收、教育、社会保障、住房、保险、生育假期和女性职场各个方面。但具体怎么做，还在“加强研究”。吉林省也提及了其它补贴：子女十六周岁以前入托（园）、入学、就医等，其费用由父母所在单位根据情况给予适当补助。不过，条例中未注明具体数额。

2017年4月淮安市洪泽区出台的鼓励生育新政倒是有一些实际的举措，这是在全国县区级率先出台的鼓励生育二孩政策。新政的亮点一是由区财政增加补助每位二孩孕产妇保健服务费用1000元和住院分娩费用1000元。二是在全省率先延长产妇产假。提倡有条件的行政企事业单位将二孩产妇产假延长至6个月、配偶陪产假延长到15天。三是在苏北率先实行儿童学前一年免费教育。所有就读于洪泽普惠性市级以上优质园的一孩、二孩，减免大班一年保教费。四是在全省首家实现待遇同城共享。在洪泽工作、生活、创业的非洪泽籍人士，在洪泽区域内生育二孩、子女入园就学的，都可按政策规定享受补助和奖励。

像淮安市洪泽区这样公开标明生育补助的做法在国内还不多。新疆石河子市在2017年7月开始实行“八师石河子市辖区内的生育二孩（不含领养）的家庭，可领取顺产500元/户、剖宫产1000元/户的住院分娩补助。此外，在二孩0-3岁期间，每户还将给予适量奶粉补贴。”湖北宜昌市按照“限额内报销”办法“对合法生育第二个及以上孩子的对象，以县市区为单位，落实住院分娩基本生育免费服务，城区按每例2500元标准，并适时调整”。

少数地方出台的分娩补助和奶粉补贴，如果和人口学者建议的持续补贴相比，还是显得有点“寒酸”。

中国人口与发展研究中心副研究员黄匡时在此前接受澎湃新闻采访时建议，每月对每个孩子和每个老人减免1000元的税收，这项数额接近于瑞典的生育补贴。梁建章也曾撰文章称，“中国很有可能至少要用GDP的2%到5%来奖励生育（约1.5万亿-3.8万亿元），才能够提升生育率到一个相对比较好的水平。”这相当于每月每个孩子有超过1000元的补贴。

党的十九大报告提出，要“促进生育政策和相关经济社会政策配套衔接，加强人口发展战略研究”。有学者提出，针对人口变化趋势而展开的公共政策调整需要有的放矢。中国当下急需依据事实变化，深入总结和准确把握人口发展规律，及早展开涵盖计生、医疗、教育、社保、户籍，以及产业政策、财政政策、金融政策、土地政策等全方位的战略调整，这其中，对于二胎生育的实质性物质鼓励政策，也许是最直接的。