第三方审查机构管理模式研究

文/孙业要

一、研究概述

1. 审查机构概念

“审查机构”概念的宏观雏形为负责工业产品生产许可证技术性评审和事务性工作的内设机构。在2013年，国务院发布指导意见，鼓励通过委托、承包、采购等方式将部分公共服务和非公共服务交由社会力量承担。可以看到，社会力量是政府职能转变不可或缺的关键环节，把第三方社会力量引入行政许可，将审查机构的概念延伸既必要又紧迫。

2. 第三方审查机构建立的创新性

上海市建立的第三方审查机构更好地发挥了市场优势资源力量，不仅可以促使生产许可证审查独立有效，也将极大地提升市场的活力。

① 基本概念的创新。在《上海市工业产品生产许可省级发证管理办法》（沪质技监规〔2016〕496号）中首次提出“上海市工业产品生产许可审查机构”概念，即负责上海市工业产品生产许可证申请企业的审查、汇总上报审查材料等生产许可证审查工作。从上层制度厘清生产许可职能转变的内容，让后续第三方审查机构的建立和管理有据可循。

② 建立方式的创新。将生产许可证审查这一行政职能通过政府公开招投标的方式交由市场中的第三方进行统一管理，将市场中的企业、行业协会、技术机构全部囊括进来，此种建立方式在全国尚属首例。

③ 管理模式的创新。原先的行政部门由生产许可证审查职能执行者转变为一个管理者，通过市场化的方式选取优质服务，并自上而下实施，在此过程中还能及时根据管理的情况对服务的供方进行调整，实现优势竞争、劣势淘汰的市场化运作，在管理模式上有很强的前瞻性。

3. 第三方审查机构管理的必要性

为保障第三方审查机构在履职时能够依法依规、保持最优的服务标准，特别是在其自身利益与所实施的生产许可证审查这项行政职能之间发生冲突和矛盾时，建立科学合理的管理模式进行约束就显得尤为必要。

随着行政许可审批制度改革的推进，2017年5月第三方审查机构开始正式承接许可证审查工作。在国务院试行简化审批程序的大背景下，“先证后核”“一企一证”等生产许可证改革对审查技术的要求不降反增，一方面对第三方审查机构能力需求更高，另一方面也对如何发挥好第三方审查机构独立、专业的优势作用提出更高的管理要求。

二、第三方审查机构管理实例分析

本文以通过政府公开招标的方式入围的5家上海市工业产品生产许可审查机构为样本，从机构性质、人员构成、专业能力、管理现状等方面进行实例分析，为后期管理的实施提供参考。

1. 机构性质

当前第三方审查机构主要由事业单位（占比40%）、企业（占比40%）和行业协会（占比20%）组成，且大部分具有开展与行政许可和公共服务相关业务的经验。同时，这三类市场主体均具有独立法人资质，能够独立承担法律责任，并享有良好的行业信誉。

2. 人员构成

生产许可证审查是能够反映实际生产情况的关键环节，实施现场审查的审查组成员必须具有国家注册审查员资质。事业单位派出的审查员在产品生产工艺、流程上有着天然的优势；而企业与行业协会相较事业单位人才专业集中的情况，两者在制造型企业长期从事生产管理的技术性人才的选择上有更强的自主性。

3. 专业能力

依据调整后的生产许可证目录，将许可证发证产品（不含直接接触食品的材料等相关产品）划分为化工、轻工、机械、建筑、电子电器5个领域，并将第三方审查机构的人员专业、入围专业、设备技术、检验检测能力等内容与5大专业领域进行匹配。比较看出，事业单位在化工、轻工、电子电器类能力匹配度较高；企业的专业能力主要集中在机械类和建筑类；行业协会在5大领域的专业能力分配上较为平均，能为事业单位、企业提供稳定的资源候补。三者在专业能力上相互增补，有利于形成良性竞争。

4. 管理现状

上海市工业产品生产许可审查机构建立运行以来，在管理模式的构建上进行了数次的尝试与创新，逐步形成从前期准入、中期控制、后期管理到外部监督的四位一体第三方审查机构管理工作规范（见表1）。

表1 第三方审查机构现行管理模式

就第三方审查机构自身来说，建立包含制度建设与工作质量控制、信息变更等不定期内部自查和年度工作报告机制；各区市场监管局可就第三方审查机构的审查工作开展日常监督并逐次进行评价，将观察监督后的评价结果应用于机构年度考核；上海市质监局业务受理中心以制度、人员、审查、案卷、行为规范为主要内容开展年度考核，并与上海市质监局共同建立完善责令立即改正、解除合同、取消目录和列入黑名单为监督条线的分级管理机制。

在初步试行该管理模式后，可以从比较中看到，生产许可证现场审查不合格率（见图1）相较2016年未建立第三方审查机构时提升了11%以上，且不合格大部分集中在危险化学品等重点监管产品上。这从侧面说明，第三方审查机构的建立与管理进一步加严了生产许可证的市场准入门槛，在保障质量安全上展现了正向的积极效果。

图1 生产许可证现场审查不合格率对比图

三、第三方审查机构管理实施中存在的问题

通过对第三方审查机构的实例分析，可以发现，第三方审查机构在准入条件的持续保持、工作内容针对改革政策的适时调整、行为规范的落实及监督方式的多样化上仍有很多改进的空间。同时，在已完成的第三方审查机构2017年年度考核中，共发现整改条款8项次，评定结果为良好与一般的机构占总数的80%，评定为优秀的机构仅为1家。此评定结果可以看到，第三方审查机构在实际的运行与管理中仍然存在一些问题。

1. 内部管理机制不健全

从实际情况来看，40%的第三方审查机构将生产许可证审查职能赋予原有的业务部门，审查职能只是作为机构的一项次要业务，其管理人员数量不足且多为兼职管理，无法把关注点落在审查工作上。另，行政许可改革变化快、力度强，在工作要求、时限、方法上一直在不断地进行动态调整。部分第三方审查机构存在跟进国家和上海市质监局各项生产许可证改革政策不及时，或未及时制修订机构内审查管理制度和工作流程的内部管理问题。

2. 审查员资源有限

生产许可证发证产品涉及化工、轻工、电子电器、建筑及其他行业，具体到每个细分领域的专业审查员数量非常有限，第三方审查机构可选取范围不大。目前审查员培训考核和注册由全国许可证审查中心统一管理，而审查中心在2017年仅组织3期有限范围的新注册审查员考试，不能满足第三方审查机构在机构内部发展审查员的需求，进而出现因专业审查员保有量低而导致的自由选取调派难度大等问题。

四、对策思考

1. 加快法律法规建设

生产许可作为法定的行政审批事项，其职能分配必须全面准确，才能保障行政许可实施的公正高效。第三方审查机构作为行政许可审查环节的实施者，对其法律上的地位、权利和责任的划分必须予以明确。一方面，有上位法的保障，很大程度上能够避免第三方审查机构在行政职能上的接放脱节、监管缺失和推诿扯皮问题；另一方面，有了上位法的约束，才能够有的放矢对第三方审查机构的建立、管理和监督进行细化，避免在实施中出现粗糙管理、单线监督等问题。

另外，建议试点建立第三方审查机构管理规范地方标准，从标准化的角度规范质量技术监督部门、第三方审查机构的管理体制，通过法律化、标准化的评价体系，由上而下进行压力递增，实现第三方审查机构管理的目标。

2. 协同联动开展多举措监管

在第三方审查机构的监管的实际应用上，目前的监管内容和方式仍受到诸多限制，各个部门的信息反馈效率不高，还是以事后监管发现问题后集中整改为主。针对此种情况，建议可实施风险分析，将工作评价、企业反馈、投诉举报一并整合至网上审批系统中，依托信息化平台进行实时监控，并阶段性地开展生产许可证审查工作的效果评估，根据评估结果调整监管方式；可开展市、区联合监管，采用实地调研、现场考核等形式对第三方审查机构的实际运行情况进行监督，增强监管的针对性和时效性；建立黑名单，若发现违法违规行为，撤销第三方审查机构资质，列入黑名单并进行通报，强化对第三方审查机构违法违规行为的处罚力度。

3. 第三方审查机构管理模式设想

在发展方向上，可以借鉴上海市级检验检测管理平台的构建方法，由政府统一建立行政许可审查平台，扩展相关行政许可的审查业务，如检验检测机构资质认定评审、计量标准器具核准、国家法定计量检定机构任务授权的考核等。平台内的第三方审查机构可以整合市场中的行业资源与专业人才，建立自主品牌，并根据市场行业状态和机构自身专业变化，实时进行审查能力的优化调整，不断提升社会认知度与公信力。

在这个发展机制中，政府转变为管理者，一是加强诚信体系建设，加重惩罚力度，一旦发现违法违规、失信行为，立即从平台中撤销资质；二是委托审查工作职能的行政管理部门、行政相对人对第三方审查机构的工作开展情况进行监督，政府根据监督情况实时调整平台中的第三方审查机构及其专业；三是畅通投诉举报渠道，形成政府主导、市场负责、第三方独立审查的新型管理模式（见图2）；四是发挥市场优胜劣汰的自由竞争作用，适时实施末位淘汰机制。

五、结语

图2 第三方审查机构的发展走向与管理模式设想示意图

深化行政许可审批制度改革，是落实国务院加快推进“放管服”的重大举措，是全面深化质检改革、加快职能转变的重要牵引。本文从第三方审查机构这个视角入手，为生产许可管理模式的改革提供了一些新的思路与方法，同时拟通过不断的实践，实实在在地加强以服务品质为核心的政府治理，找到一条适合行政部门监管、提升管理能级和自身建设之路。

（作者单位：上海市质量技术监督局业务受理中心）

信息专递——

天津市市场监管系统质量提升三年行动计划发布

为深入贯彻《中共中央国务院关于开展质量提升行动的指导意见》，落实国家市场监督管理总局和天津市委市政府的工作要求和部署，近日，天津市市场监管委结合工作实际，制定了《天津市市场监管委系统质量提升3年行动计划（2018-2020年）》。

在强化标准供给方面，该计划提出，要发挥天津市标准化委员会的作用，形成协作互通、多措并举、共同推进的工作机制，合力推进标准化工作战略实施；鼓励和支持企事业单位、社会团体积极制定国际标准、国家标准、行业标准、地方标准和团体标准；优化天津市地方标准公开平台系统，实现地方标准题录信息网上查询和标准文本全部公开。

在开展质量提升示范活动方面，该计划提出，要聚焦产业集聚区，积极培育创建质量提升示范区，组织开展质量提升示范区申报工作，形成一批质量高地；实施质量管理升级计划，引导企业实施卓越绩效评价等先进质量管理模式，广泛开展质量控制（QC）小组等群众性质量活动。