下半年地方债发行将提速

7月19日，财政部发布数据显示，上半年全国发行地方政府债券14109亿元。其中，按用途划分，新增债券3329亿元，置换债券或再融资债券（用于偿还部分到期地方政府债券本金）10780亿元。

中诚信国际分析师袁海霞指出，在当前强监管、紧信用大环境中，今年地方债发行较往年放缓，上半年全国累计发行地方政府债券相比去年同期的1.86万亿元下降24.18%，不过二季度发行节奏有所加快。

光大证券研报指出，2018年地方债发行时间较早，但上半年发行量不大，供给压力或集中于下半年，特别是三季度。

将迎发行高峰

新增债方面，光大证券研报显示，根据第十三届全国人大第一次会议审议批准的地方政府债务限额来看，2018年地方债限额为20.997万亿元，一般债新增限额0.83万亿元，专项债新增限额1.35万亿元。根据新增限额2.18万亿元测算，上半年已发行新增债0.33万亿，下半年约有1.85万亿元新增债需发行。

置换债方面，2018年是地方债置换的收官之年，按财政部要求全部置换工作需在8月底前完成。截至2018年6月末，全国地方政府债务余额167997亿元，控制在全国人大批准的限额之内。其中，政府债券159948亿元，非政府债券形式存量政府债务8049亿元。这意味着还有8049亿元地方债务尚待置换。

再融资债方面，鹏元评级研究员吴志武认为，2018年上半年地方政府债券到期偿还量为1609.05亿元，借新还旧规模为1341.56亿元，实际偿还率为16.62%，下半年地方政府债券到期偿还量为6780.32亿元，如果按照上半年的实际偿还率计算，下半年借新还旧规模为5653.15亿元。

中债资信地方政府研究团队认为，整体来看，下半年发行规模约3万亿元。根据往年发行经验，三季度发行规模将较大，可能产生一定供给压力。预计今年地方债发行利率市场化程度将进一步提高，区域间发行利率差异或进一步分化。展望下半年，虽然定向降准预计将释放一定规模的长期资金，但由于下半年地方债存在一定的供给压力，其与国债的利差预计仍将维持高位。

吴志武进一步表示，未来几年地方政府债券到期量将会逐年递增，2019年到2021年，地方政府债券到期量分别为13131.87亿元、20416.91亿元和23480.04亿元，到期偿还压力将会逐年增大，以目前的实际偿还率估算，未来三年借新还旧的压力不仅较大，而且也将会逐年加大，因而，未来地方政府债券发行用途为借新还旧将成为常态。

严控举债风险

地方债发行将于下半年迎来高峰，与此同时，严格规范政府举债行为、防范地方债务风险对于地方债的发行不可或缺。2018年上半年出台了三个地方债相关政策文件，分别是《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》、《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》、《关于做好2018年地方政府债券发行工作的意见》，加强了对地方政府债券发行的规范。

7月17日，财政部发布4份通报，公布云南、广西、安徽、宁波等地政府违法违规举债担保问责案例。涉及违法违规举债手段包括以公益性资产作为租赁物融资，借地方政府融资平台公司、政府购买服务名义、建设—移交（BT）模式变相举债，融资租赁公司、信托公司、银行等金融机构则违法违规提供融资支持。相关地方政府及时问责违法违规举债担保行为，对严格规范政府举债行为、防范地方债务风险具有积极意义。

从地方债监管文件的密集出台，到数起地方违法违规举债案例的曝光及问责，违法违规举债担保行为一直处于高压从严监管之下。

财政部有关负责人指出，下一步，对涉嫌违法违规举债担保的其他地区和金融机构，待相关省级政府和监管部门依法依规处理后，财政部将及时通报处理结果，发挥典型案例警示作用。

财科院日前发布的《财政蓝皮书：中国财政政策报告（2018）》提出，有效的债务问责可以打破地方政府和国有企业的各种预算软约束，消除刚性兑付的预期，最大限度地减少公共风险。

财政蓝皮书还建议，把“终身问责、倒查责任”的债务问责机制纳入政绩考核体系。要实现这个要求，中央政府应将债务风险控制纳入中央对地方的政绩考核体系，省以下各级政府同样由上一级政府把下一级政府的债务风险纳入政绩考核体系，对政府各种变相融资举债实行终身追责。对地方政府违法举债担保和发生区域性系统性债务风险的，组织提拔实行一票否决。对于部分金融机构、国有非金融企业出现的违法违规融资行为应该一并问责处罚。

此外，实行多部门联合问责以提高问责效果。这种联合问责机制可以充分发挥问责的协同效应，对债务风险涉及各方进行有效的警示和处置，体现出宏观审慎管理的特点。

2018年地方债发行供给压力或集中于下半年，特别是三季度。

银川市副市长郭柏春认为，目前，从相对规模来看，我国政府债务并不大。但是，从债务期限结构和债务规模可控程度上看，我国政府债务还是存在着一定风险的。“我国地方政府债务所融资金，普遍存在短贷长投的现象，一般地方政府平台融资都是3至5年，与还款来源的资金到位期限不匹配，借新还旧成为常态。如果借新还旧因故受阻，违约必定出现，一旦投资者恐慌，债务风险也会引发；能够进入金融市场融资的，政府债务主体可分为中央政府、省级政府、地市级政府(平台)和县区市政府(平台)，这四级中，债务规模绝对可控的是前两级，相对可控的是地市级政府(平台)，不可控的是区级政府(平台)。由于县区级官员任期过短(多为两三年)，经济驾驭能力不强，在政绩观驱动下，盲目上一些短平快的基础设施建设项目，项目本身收益性差或没有，大部分是采取赊欠形式进行项目建设，易于操作，难以统计，债务规模不可控，债务风险较大。”郭柏春说道。

据此，郭柏春建议，一方面要调整地方政府债务结构，延长债务期限，尽量做到项目收益期与债务偿还期匹配，减少倒贷、续贷所产生的违约风险。近几年，我国省级地方政府用发行地方债来置换辖区内各级地方政府对金融机构的债务，即所谓的平滑债，效果很好，需进一步加大置换力度和覆盖面；另一方面，要有效控制地方政府债务规模，对县区级政府债务要实行审批管理，没有省级政府许可，不可以新增债务规模；对地级市政府债务要实行比例式管理，在负债率(债务余额与GDP之比)、债务率(债务余额与政府综合财力之比)许可范围内，由地方政府自主决策；对省级地方政府实行备案式管理，但要参考国家财政部门设定的负债率和债务率上限。这样，既能利用好地方政府债务的积极的一面，又能防范地方政府债务所产生的风险。