地方政府如何处置债务风险

张彦莉

摘要：我国县级地方政府的债务规模存在诸多的风险，具有债券融资比例高、债务隐性化的特点，对此需要采取控制债务规模、优化债务结构、推进融资平台转型等处置方式。

关键词：地方政府；隐性债务；债务风险

城镇化建设亟需大量资金进行城市基础设施的建设，这促使我国基层政府债务的扩大，同时地方政府在积累这些债务时，也有诸多不规范之处，比如隐性债务较为普遍，其暴露的风险是较大的，对此需要我们分析其具体风险并提出针对性的处置对策。

1.我国地方政府债务的形成与现状

改革开放40年来，我国社会经济获得了举世瞩目的增长，而我国经济持续增长的一大经验，是基础设施的大力建设。2016年，我国基建投资额达到15.2万亿元，对于地方政府来说，在缺乏充分的财政收入的情况下，只能依靠各种形式的借债来满足基建的资金需求，而这就是地方债务形成的直接原因。我国在1994年开始进行分税制改革，截至2016年，财政收入中中央、地方占比分别为51%和49%，而支出占比则分别为24%与76%，这种差距印证了地方政府举债的必要性。2014年我国对《预算法》进行了修订，此前并不允许地方政府发行债券，因此它们举债方式是向一些融资机构贷款，包括银行和信托机构。截至2016年末，我国地方政府债务余额为15.32万亿元，地方政府债务率为80.5%。

2.我国地方政府债务的特点

其一，地方政府债务中债券融资占比较大。在2014年新修订的《预算法》中，对地方政府的借债方式进行了规定，即可以通过发行债券的方式进行举债，但在此之前，该方式却是被禁止的。在新法实施后，债券融资余额迅速扩大，占比也急剧提升。

其二，地方政府债务隐性化明显。在《担保法》中，规定地方政府不得为任何机构，采用任何形式的担保。但在实际运作中，依然有不少地方政府违反该规定，并形成了大量的隐性债务。具体说来，有的是PPP项目在开展中异化为单纯的融资途径，有的是政府引导型基金的建设，有的是以购买服务的方式来违法融资等等。

3.我国地方政府债务的风险处置措施分析

3.1 严格控制债务规模

为预防地方政府债务规模的迅速扩大，我国每年都出台相应的通告，以《关于地方政府债务实施限额管理的实施意见》的形式出现，对地方政府债务进行限额规定。2016年我国地方政府需要直接偿还的债务余额得到了有效的控制，但实质上因为隐性债务的存在，这一结论是不能确定的。对此本文建议，需要通过进一步推行有关规定，来约束地方政府所采用的典型方式获得隐性债务的做法。具体举措包括对大型的PPP项目进行逐一核实，对政府引导型基金的用途与规模进行有效控制等。同时鉴于我国城市化建设已经到了后期，城镇人口户籍化率已达到42.35%，城镇化率已经接近60%，各地基础设施建设已经较为完备，因此要谨防地方政府为了政绩而建设意义不大甚至重复的工程，不仅劳民伤财，拉升地方债务，还影响当地人们的工作生活；更要严查地方建设工程，防止贪腐现象的环生，甚至地方政府举债，部分资金流入部分官员腰包的状况。

3.2 优化地方债务结构

随着新《预算法》的落实，各地地方政府都开始实行债务置换，并进一步推动了债券融资类型占比的迅速上升，现阶段这类债务的占比已经达到7成。对此本文建议，需要进一步对债券类型进行细分，使得专项债券的规模进一步扩大，并促使债券的发行对地方财政依赖性降低，由此达到优化地方政府债务结构的目的。另一方面，现阶段地方政府债券发行的方式多是通过金融机构定向发行的，这样就极大地限制了其在市场上的流通性，不利于风险的转移。对此本文认为，应当更多地采用公开发行的方式，使得债券获得更多的流通，甚至能够在二级市场进行充分交换，稀释债券持有者结构。同时对于债券自身，也应当进行充分的、科学地建立评级机制，在定价上需要对国债利率进行充分的参考，使得债券的发行更为合理。

3.3 促进政府融资平台的转型，剥离其融资职能

国务院2014年43号文对地方政府的融资职能进行了取缔，由此它们将无法再采用企事业单位借债的方式。但在这之前，地方政府的融资平台则使出“浑身解数”，无所不用其极地进行举债，也在不停地举债中，与地方资本保持了一种默契的关系。在这种举债方式下，很多地方政府的融资平台都无力偿还，而需要借助地方政府的财政收入来偿还，而财政收入则大部分来源于地产，如此循环，地方经济危机难以避免。对此本文建议，地方政府的融资平台应当进行转型，摆脱对政府的依赖，面向市场机制开展各类业务。具体措施方面，可以根据地方具体情况，寻求多元化发展，或者建立金融机构，并开展股权再分配。不管采用何种方式，都应当以市场化为目标和原则，使得平台得以独立运营。

3.4 转变金融机构服务地方政府融资的模式

地方政府有如此之大的举债规模，与各地金融机构的支持分不开。其一，传统金融机构如银行等都身为央企，与地方政府似乎走得更近，并由此达成一种互惠互利的关系；其二，金融机构对于政府机构的融资十分信任，认为相对民企特别是中小企业，政府机构的债务是风险最低的，却没有顾虑现阶段地方政府的债务已经规模很大，甚至难以控制。如此一来，地方政府的举债就比较容易，在这种结构性的市场机制推动下，地方政府的举债规模也得以助长。对此本文认为，为了更好地处置地方政府的债务风险，应当对地方金融机构的业务规模进行合理地指导，使得其能够基于自身的風险需求，对地方政府的信用进行科学合理的评级，而不是想当然地相信；对于政府的资金需求，不能以“碍于情面”为由进行支持，而应当做出充分的风险评估。

参考文献：

[1]牛霖琳，洪智武，陈国进.地方政府债务隐忧及其风险传导[J].经济研究，2016，51（11）：83-95.

[2]刘昊，刘志彪.地方债务风险有多高[J].上海财经大学学报，2013，15（06）：72-79.