人民防空地下室易地建设费审计应抓好五个环节

徐晶

摘要：在我国目前条件下，城市新建民用建筑项目原则上均要按规定同步建设战时可用于防空的地下室。如果确因地质、地形、施工等客观条件限制，不能修建防空地下室的，建设单位必须报经人民防空主管部门批准后向人民防空主管部门缴纳人民防空工程易地建设费（以下简称：易地建设费），由人民防空主管部门统一组织易地修建。按照国家相关规定，易地建设费应专项用于人民防空地下室建设， 地方政府不得以人民防空易地建设费代替应由其应负担的财政预算投入。近年来，作为国防工作的特定领域，人防部门按照“准军事化”的要求，切实履行职责，充分发挥职能作用，平战结合成效显著，为维护国家安全和繁荣经济做出了积极贡献。但也应该看到，在房地产开发过程中涉及的人防工程建设审批、易地建设费征收、人防工程验收以及后续建设规划等环节存在许多问题，以致被人惊呼“人防，不容忽视的渎职犯罪高发领域”。而从审计情况看，人防工作法规不够完善，技术性比较强，工程审批、费用收缴及使用在实际工作中弹性大，各级政府及负责人干预多及宣传不到位，客观上使这项工作存在一定的权力寻租空间，造成执法风险呈高发态势。因此，从当前情况看加强人防经费尤其是易地建设费的审计工作，显得十分必要。作为特定用途的专项资金，要做好易地建设费审计，笔者认为，应从源头入手，结合工作流程，着力抓好审批、征收、管理、使用及绩效等五个环节，以及时揭露违法违纪问题，提出健全资金管理的建议，促进人防建设与城市建设的协调发展。

关键词：建设费；审计 环节

一、审批环节

首先应关注主管部门是否严格按照建设项目所在地城市人防工程规划及规定程序来审批防空地下室防护类别、等级及面积。同时，延伸查看建设单位是否依据审批进行防空地下室建设，并与地面建筑同步规划、同步设计、同步建设。在此基础上，注意建成后的防空地下室建设单位防护类别、等级及面积是否低于审批标准，是否按规定重建、补建及缴纳易地建设费。其次，应关注相关的新建民用建筑不宜修建防空地下室的地质、地形、施工等客观限制条件是否真实存在，是否存在“以收代建” 的现象及擅自批准少建、不建防空地下室作为招商引资的优惠条件的情况。因为在一般情况下，只有在城市及城市规划区内的新建民用建筑确因条件限制不能同步配套建设防空地下室的情形，建设单位才能向人防主管部门申请缴纳易地建设费。再次，关注有关部门审批责任制的落实情况，调查这些部门是否将人防审批作为证件办理的前置条件，防止建设单位规避建设防空地下室及缴纳易地建设费。对不按规定规划、设计修建防空地下室，又不经审批缴纳防空地下室易地建设费的建设项目，规划部门不得办理规划许可证，住建部门不得办理施工许可证，房管部门不得办理预售、产权许可证，消防部门不得办理消防许可证。

二、征收环节

人防主管部门应严格按照国家规定的范围、标准及面积及时、足额征收易地建设费。在此环节，审计人员首先应关注其征收标准是否合规、统一，注意按面积计算的易地建设费金额是否正确，看是否存在相同类型的民用建筑采用不同标准征收易地建设费的情况。一般来说，人防部门应先按照建筑物层数、基础（含桩基）埋置深度、地面总建筑面积及地面首层建筑面积等因素确定应建防空地下室等级和面积，再据此确定易地建设费的缴纳金额。而按不同因素确定的等级和面积，其计算的缴纳金额可能会差别很大，容易导致多缴或少缴，造成侵害建设单位权益或财政收入流失的状况。其次，关注减免缓的审批流程。一是注意有无当地政府及其负责人以招商引资优惠条件等名义，直接发文或以领导批示等形式批准不征收或少征收易地建设费的情形。当前，各地政府及其负责人都有较强的政绩冲动，为满足开发商的条件可能会以降低人防建设门槛为代价。二是注意人防部门及其具体经办人有无违规擅自决定不征收、少征收或降低标准征收易地建设费的情况，造成国有资产损失，而这正是近年来人防工作人员渎职犯罪的高发领域。三是还应关注历年易地建设费欠款的清收情况，对建设单位欠款应逐笔核实，分析原因，督促人防部门应收尽收，必要时应申请法院强制执行，防止造成事实上的减免易地建设费及财政资金流失的现象。四是结合对发展改革、规划、住建、房管及消防的调查及执法情况，看有无漏征现象。再次，关注是否利用前置条件优势，有无搭车收费或征收已明文取消的人防建设费、向经审批且按标准自建地下室的建设单位收取费用及对工业生产厂房及其配套设施征收易地建设费等行为。最后，关注收费许可证办理或收费票据情况，看是否继续沿用以往的行政事业性收费票据，票据各项要素是否填写清晰完整，并尤其注意计量标准是否正确。

三、管理环节

征缴后的易地建设费应按照“收支两条线”的规定，全额缴入同级国库，由财政部门进行管理。应检查易地建设费有无进行专账核算、各项制度是否健全、内控制度是否有效及是否纳入财政预算管理，并专项用于安排人防建设。除此之外，还应重点关注以下几个方面：一是财政部门的管理情况，留意是否对易地建设费实行专户管理，审查是否存在平衡预算的现象；二是使用易地建设费建设的防空地下室对外出租收入管理情况，留意公用人民防空工程使用者是否向人民防空部门申领人民防空工程使用证，按规定交纳人民防空工程使用费，查实主管部门是否按规定将收益上缴国库或财政专户及收益是否专项用于人民防空工程维护和业务建设；三是主管部门针对易地建设费的执法情况，留意有无执法不到位及不按规定进行处理处罚的现象，看是否存在“小金库”及违反“收支两条线”规定的情况；四是固定资产管理情况，看使用易地建设费建成的地下室是否及时竣工决算并计入固定资产。

四、使用环节

应重点审查是否严格按照防空地下室易地建设费的使用范围使用资金，有无挤占、挪用、截留易地建设费的问题及有无擅自改变易地建设费使用项目、使用计划；有无营私舞弊、贪污私分易地建设费。当前，各地用地指标普遍较为吃紧，难以提供按人防工程规划要求就近建设的防空地下室的工程用地。同时，使用易地建设费建设的防空地下室同樣需要走立项、可行性研究、征地、环评、设计、招标、合同签订、施工、验收、决算等基本建设程序，程序较为复杂，主要在地下施工，建设周期长，工程量较大，安全要求高，且收益见效慢，维护费用不菲。基于以上原因，致使各地政府及人防部门使用易地建设费建设人防工程的热情不高，导致大量易地建设费滞留财政账内，这已成为一个制约人防事业发展的突出问题。这种情况的出现，不仅可能使财政部门用易地建设费代替实政府负担的人民防空经费，而且将人防部门正常的基础设备及工作经费也从易地建设费中支出，甚至将人防部门经费与易地建设费收入挂钩并返还。

五、绩效环节

易地建设费应以战时需要为最大效益，以保证战时防空地下室能用、顶用、够用为最大标准。除战备效益外，用好易地建设费，同样具备良好的经济效益和社会效益。这一环节，应结合易地建设费的审批、征缴、管理及使用进行，不仅仅关注正效益，还要关注因体制机制、单位管理及人员素质等原因所造成的副效益，以切实能够找准问题、深刻剖析、查出成因、提出对策，发挥审计工作“免疫系统”功能。具体来说，易地建设费绩效评价应从经济性、效率性、效果性方面进行评价。对易地建设费经济性的评价，可对投入合理性、充分性、时机恰当性、管理和控制、环境影响及本量利关系等方面开展。对易地建设费效率性的评价，可采用价值分析法进行评价。价值分析法以功能分析为核心，目的是在满足各种不同的功能需求的前提下，使资源得到充分合理的利用。对易地建设费效果性的评价，则可采用目标评价法、目标成果法、事前事后法、标杆法、评分法等方法进行评价，以确定效果是否达到预期目标。

现在，开展专项资金绩效评价的一个难点是评价的指标体系尚未建立，但审计人员可根据实际情况选用。具体来说，审批环节应关注易地建设费政策制定的基础及是否体现公平有效，并注意评价在普遍存在的“以收代建”后的战备及社会效益损失。征缴环节应关注审查收支是否全部编入预算；是否应收尽收，注意人防部门是否创造一个良好的税收环境，为征缴义务人提供优质高效、方便快捷的服务，建立健全收入保障机制。在管理环节关注是否建立并执行了完善的内部控制，收支预算编制是否细化，资金投向是否合理，人防工程是否长期闲置等方面内容。支出环节则关注项目执行和资金拨付效率、项目管理及操作过程是否规范，是否存在截留、滞留、挪用等不良现象及由此造成的损失，注意有无实现易地建设费的预期目标及项目产出与资金的相关度。同时，在综合评价在基础上，注意围绕宏观经济政策来总体评价易地建设费所产生的经济社会影响。