40年，从城市管理走向城市治理

王胜军

城市是人民美好生活的家园，是落实新发展理念、实现高质量发展的主要载体。改革开放40年来，在党中央、国务院的正确领导下，我国城市经历了波澜壮阔的发展历程，城市管理工作在探索中前行，在改革中创新，取得了历史性成就，地位和作用日益凸显。

城市管理制度的变迁

1978年，国务院召开第三次全国城市工作会议，明确“城市政府的主要职责是把城市规划好、建设好、管理好”。1988年，国务院明确“由建设部负责归口管理、指导全国城建监察工作”。各地按照中央要求，推动将与城市管理相关的行政执法队伍纳入到城建监察队伍中，取得了一定效果。但是，由于城建监察队伍的具体组织方式，可以由地方政府自行确定，实践中，一个地方出现了几十支甚至上百支执法队伍，多头执法成为当时最突出的问题。

1996年，《中华人民共和国行政处罚法》出台，相对集中行政处罚权制度正式确立。2000年，相对集中行政处罚权制度在全国范围推开，在一定程度上缓解了执法队伍过于分散、多头执法、效率低等问题。2002年，国务院在城市管理、文化市场管理等5个领域开展综合行政执法试点，标志着城市管理执法向“综合执法”迈出了实质性步伐。

2008年，新一轮政府机构改革启动。国务院将城市管理的具体职责交给城市人民政府。这一时期，各地自主探索城市管理执法模式，执法范围也从传统的市容环卫、市政公用、园林绿化、城乡规划，逐步向工商、环保、交通、水利等更广泛的领域扩展。由于中央和省级层面没有主管部门，城市管理体制机制不顺、执法队伍建设不规范等问题开始凸显。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央将城市工作摆在前所未有的重要位置，多次就加强城市管理工作作出专门指示批示。2015年11月，习近平总书记亲自主持召开会议，研究部署城市执法体制改革工作，并作了重要讲话。2015年12月25日，中共中央、国务院印发《关于深入推进城市执法体制改革 改进城市管理工作的指导意见》（以下简称《指导意见》），对城市执法体制改革和城市管理工作作出全面部署，并明确由住房城乡建设部负责指导监督全国城市管理工作。各地区认真落实《指导意见》要求，城市执法体制改革各项任务逐步落地见效。

40年来，城市管理工作立足改革开放的时代背景，适应我国经济社会快速发展的需要，始终坚持以问题为导向，从探索到发展，从初创到成熟，从分散到归口管理，从城建监察到相对集中处罚权再到综合执法，不断改革创新，在理念、目标、体制、方式和手段等方面发生了全方位的变化，城市管理工作已经走进了新的发展阶段。

历史性成就

为人民管理城市理念深入人心。党的十八大以来，“以人民为中心”的发展思想、“为人民管理城市”的理念逐步深入人心，并转化成服务市民、改善民生、创新管理的强大动力。住房城乡建设部在全国推广“721工作法”，70%的问题用服务手段解决，20%的问题用管理手段解决，10%的问题用执法手段解决，变“被动执法”为“主动服务”，赢得了社会点赞。江苏徐州打造“为百姓管理、请百姓参与、让百姓满意”的“百姓城管”品牌。山东济南城管首创的“西瓜地图”登上《人民日报》头版，树立了“化堵为疏、民生为先”的典范，被誉为“中国最甜美的创意”。四川德阳认真办好“为民服务10件事”，安徽宿州设立城管服务超市。很多地方从百姓需求出发，打造出一个又一个有温度的城市。

部省市县四级管理架构基本形成。2015年12月，以《指导意见》的出台为标志，城市管理执法体制改革序幕拉开。2016年5月，全国城市管理部级联席会议成立；同年9月，中央编办批复成立住房城乡建设部城市管理监督局，承担拟定城管执法的政策法规、指导全国城管执法工作、开展城管执法行为监督等职责。两年多来，改革不断向纵深推进，全国31个省（区、市）均明确了城市管理主管部门，24个省份整合设立了省级城市管理执法监督机构，近80%的市县实现了机构综合设置。部、省、市、县四级管理架构基本形成，“多龙治水”问题逐步得到解决。按照习近平总书记关于“重大改革必须于法有据”的指示要求，《湖南省城市综合管理条例》《成都市城市管理行政执法条例》等38部城市管理地方性法规颁布实施，依法治市取得新突破。管理方式不断创新。各地不断探索创新城市管理方式方法，形成了许多可复制可推广的经验。厦门、沈阳开展“共同缔造”行动，以规范秩序、改善环境、完善设施、弘扬精神为重点，成效显着，受到了群众欢迎。江苏南京出台了全国第一部《城市治理条例》，将共治共享的理念制度化法治化，推动城市管理由“单打独斗”向“共同治理”转变。物联网、大数据等技术手段广泛应用于城市管理领域，4个直辖市、257个地级以上城市、170个县级市建成了具备信息采集、任务处置、考核评价、统计分析等多种功能的数字化城市管理平台，管理和服务效率大大提升。

执法效能显着提升。按照整合队伍、提高效能的原则，各地城市管理执法部门率先探索在与群众生产生活密切相关、执法频率高、多头执法扰民问题突出的领域推进综合执法，有效解决了多头重复执法、执法力量分散等问题。近80%的市县实现了住房城乡建设领域行政处罚权的集中行使，做到一个部门一支队伍管执法，大大提升了执法效率。2017年，住房城乡建设部颁布城市管理领域第一部部门规章《城市管理执法办法》，完善了执法制度，促进了严格规范公正文明执法。全国城市管理执法队伍“强基础、转作风、树形象”专项行动深入开展，43.4万名执法人员参加培训教育，其中5000余名处级以上干部参加了住房城乡建设部会同国家公务员局组织的轮训。全国城市管理执法队伍首次统一了制式服装和标志标识，头顶国徽，身穿制服，队容风纪明显改善。城市管理执法全过程记录工作全面推开，95%以上地级以上城市实现了执法全过程留痕和可回溯管理，2017年城市管理行政处罚诉讼案件数同比下降40%。

人居环境整体改善。在新发展理念指引下，各级党委政府和城市管理部门紧扣城市环境薄弱点、群众关注热点，以各种行动为载体，不断改善城市人居环境质量。国家层面，2016年，住房城乡建设部开展违法建设专项治理工作五年行动，截至2017年底，全国共查处违法建设10.46亿平方米，消除了大量安全隐患，改善了群众生活环境。地方层面，江苏省从2013年起，全面开展城市环境“九整治” “三规范” “一提升”行动，解决了8万余个市容环境卫生“脏乱差”问题。上海市开展城市精细化管理三年行动，从群众关心的小事、身边事做起，整治了1756公里城乡中小河道，创建了1997个“无违建居村”，提升了群众幸福感。各地城市管理执法队伍“5+2”、“白加黑”，查处纠正了大量违法违规行为，为保障城市有序、安全、干净做出了重要贡献。

当前城市管理不平衡不充分问题依然突出

现阶段，城市管理工作面临的问题，突出表现在：一是环境问题。人民群众对宜居环境的期待越来越高，但城市管理能力还是没有跟上，市容环境脏乱等问题还没有得到根本解决。二是服务问题。一个城市好不好，不光看外表，關键看老百姓能否安居乐业，是否生活便利。停车位、菜市场、厕所，看似民生小事，却关系着百姓的切身利益和幸福指数。与市民对美好生活的期盼相比，便民服务设施不足、分布不均仍是各地城市管理中的突出“短板”。三是执法问题。有的城市管理人员不依法办事，选择性执法、简单粗暴执法问题时有发生。这背离了以人民为中心的发展思想，损害了群众利益，必须严肃处理，坚决防止。

推动城市管理走向城市治理

实践充分证明，城市发展中的诸多矛盾和问题，依靠传统“管理”的思维方式已经无法有效应对，必须用“治理”的理念和思维去推动解决，必须让全体市民共同参与、同向发力，必须建立起系统有效的治理体系，提高系统性协同性，必须加强源头治理。正如2015年，中央城市工作会议提出，“完善城市治理体系，提高城市治理能力，走出一条中国特色城市发展道路”。中央的重大决策部署，是破解当前城市管理难题的根本出路。

回顾过去，城市管理工作取得了历史性成就；展望未来，新时代城市治理之路任重道远。