辽宁老龄化突围：如何破解“未富先老”

霍思伊

一个养老金缺口不断变大的省份，拿什么去拯救不断加速的老龄化？

在《辽宁省人口发展规划（2016-2030年）》落地前的专家座谈会上，没有太多的争议，与会者很快达成了一致。

共识有两条：一是辽宁的老龄化问题已经迫在眉睫，必须要改变；二是不得不承认，提高生育意愿，非常困难。

在辽宁，对老龄化问题的认识，走过了长达十多年的曲折道路。

辽宁大学人口研究所副研究员宋丽敏告诉《中国新闻周刊》，辽宁的老龄化既早于全国，速度又快。此前十年中，政府虽有关注，但缺乏全局性的战略安排和实际的应对，因此错过了改革的最佳窗口期。

把潜在水里的问题拿到水面上来

2016年，70后出生的宋丽敏已经41岁。身为全面二孩政策的主要目标生育人群，她却没有生育动力。“如果十年前放开二孩，我或许会考虑，现在精力和能力都不够了。”她说。

2016年全面放开二孩后，与此前舆论普遍对人口爆炸性增长的担忧不同，实际上适龄人群的生育意愿远比预期低。根据全国妇联2016年的调查数据，一孩家庭中只有20.5%愿意生二孩，有53.3%明确不想生二孩。

在辽宁，拒绝生二孩的比例达到了80.3%。

这是辽宁省卫生和计划生育委员会在2016年3月得出的调查结果，当时，政策颁布的热度还没过。并且，在调查样本中，像宋丽敏这样40岁以上的妇女，占到了69%。

多位受访专家告诉《中国新闻周刊》，辽宁老龄化的根本原因是生育水平低下，而且远低于全国的平均水平。

2010年第六次人口普查结果显示，辽宁省的总和生育率为0.74，排在北京和上海前面，位列全国倒数第三。同期，全国总和生育率为1.18。

2015年，辽宁省的总和生育率为0.9，全国为1.05。而在全面放开二孩后的2016和2017两年，辽宁的出生率分别为6.60%。和6.49%，仅为全国水平的一半左右，同期全国的出生率分别为12.95%和12.43%。

宋丽敏指出，生育率一旦降至15以下，就很难回升，会陷入低生育率陷阱。而且，在她看来，生育意愿具有刚性，一旦降低很难再提高。

2017年刚过春节，这些问题就摆到了辽宁省发改委、卫计委和各位人口专家面前。

经过广泛的调研和座谈，2018年6月25日，辽宁省政府正式印发《辽宁省人口发展规划（2016-2030年）》，率先提出探索对生育二孩的家庭给予更多奖励政策。

“这个规划很大胆，反映了二孩政策效果不佳的现状，把潜在水里的问题最终拿到了水面上来。”研究人口政策多年的辽宁省社科院副院长梁启东对《中国新闻周刊》说。

老龄化疾风骤雨

按照联合国的定义，当一个国家或地区65岁及以上老年人口数量占总人口比例超过7%时，该国家或地区就进入了老龄化社会。

1995年，遼宁省65岁及以上人口占总人口比重就达到了7.02%，比全国提前5年进入老龄化社会。

有专家分析，辽宁老年人口的高峰，会比全国早10年左右到来。预测数据显示，2039年左右，辽宁的老年人口将上升至峰值，总量达到1226万，占比达到30%。而据国家社科基金项目《中国人口发展战略研究》的预测，全国范围内，65岁以上老年人口占比的峰值，则会在2050年到来，占比为23.07%。

辽宁人口老龄化的速度快于全国。全国范围内，从2000年到2010年，6.5岁及以上老年人口比重只上升了1.91个百分点，而辽宁上升T2.43个百分点。

辽宁省计划生育委员会原副主任、国家计生委专家委员会委员曹景椿对《中国新闻周刊》指出，在1964年以前，辽宁的人口结构尚为“年轻型”，1995年就过渡到“老年型”，仅用了30来年，是全国发展最快的省份之一，“相当于发达国家一百多年所走过的路程”。

据辽宁省老龄办发布的《辽宁省2017年老年人口信息和老龄事业发展状况报告》显示，截至2017年末，辽宁省户籍总人口为423257万人，60周岁及以上户籍老年人口958.74万人，占总人口的22.65%。近45个人中，就有一个60岁以上的老年人。而同期全国60岁以上老年人口占总人口的比重为17.3%。辽宁比全国高出了535个百分点。

辽宁省的14个地级市，这一比例均超过全国。其中，沈阳、大连、鞍山、抚顺、本溪、丹东、营口、阜新、辽阳、铁岭、盘锦和葫芦岛等12个市的老年人口占比，均大于20.00%。

辽宁省社科院副院长梁启东告诉《中国新闻周刊》，与全国其他省份相比，辽宁人口老龄化具有开始早、速度快、程度深的特点。其中的一个原因，是辽宁城镇化进程启动较早。

早在建国之初，辽宁的城镇化水平就达到了18.1%，高出全国75个百分点。在1949年至2000年的半个世纪里，辽宁的城镇化水平增至54.24%，共增长了36.14个百分点。而同一阶段，全国范围内的城镇化水平仅增长了25.62个百分点，2000年全国城镇化率为36.22%。

到了2010年，辽宁城镇化率达到62.15%，全国为47.5%。

由于生育观念的差异，城市人口的生育率普遍低于农村。

上世纪五六十年代，辽宁年轻人数量占比很高。辽宁省老龄办宣联处处长郝明利对《中国新闻周刊》介绍，作为“共和国长子”，新中国成立后，东北成为全国的重工业基地。为了尽快恢复经济，赶超英美，国家把大批青年、学生、军人陆续调入辽宁。仅1953年、1954年两年，全省净迁入人口就有86万人。这些青壮年，从90年代开始陆续进入老龄阶段。

而在没有计划生育的50年代和60年代，辽宁共出生人口1578万人，占当时全省人口的一半以上。

由于“文化大革命”和“上山下乡”，使城市中50年代出生的人口有晚婚趋势。随后，又受到计划生育政策的影响，于是，这—庞大人口群体的后代开始锐减。

此外，计生政策执行得很彻底，也是造成辽宁老龄化问题格外严峻的原因之一。

一位经历过辽宁计划生育时代的官员对《中国新闻周刊》回忆，当时不仅在城市，即便在辽宁农村，计划生育政策都执行得非常彻底，对超生的处分也非常严厉。

梁启东也表示，彼时东北三省特有的国有体制环境，也让政策的执行更为干脆利落。

数据显示，辽宁上世纪50年代年均出生人口77万人，60年代88万人，70年代减少到63万人，80年代减少到57万人，90年代则减少到50万人。同时，出生率也从60年代末的29.3%，下降到1999年的8%，整整下降了21.3个干分点。

2000～2010年间，辽宁年均出生人口只有29万人，仅相当于上世纪60年代年均出生人口的1/3。

据曹景椿估算，由于实行严厉的计划生育政策，在30多年时间里，辽宁省少生了2200万人。

“基数大，新生儿少，造成辽宁目前的老年人口占比大。”郝明利说。

辽宁的未来不是儿童，而是老人

早在21世纪初，辽宁就已经意识到老龄化问题的严峻。

2005年，辽宁省政府立项，委托国家计生委专家委员会原委员曹景椿进行“如何应对老龄化”的课题研究。经过一年的市县调研后，2005年12月，曹景椿撰写出一份《辽宁省在振兴发展中的人口老龄化问题及其对策》的报告，送至当时的省委主要领导手中。

在报告中，他详细分析了辽宁省人口老龄化的历史和现状，“未来是属于青少年的，这个观点得变，辽宁的未来不是儿童，而是老人。”

报告中，曹景椿还提出了诸多建议。他认为，在市场经济条件下，解决城乡养老问题的有效途径，是实行投资主体多元化，运行机制市场化，服务对象公众化，以及服务方式多样化。

他还指出，中国的基本养老制度必须改革，核心是在筹资模式上由现收现付制转化为部分积累制，即统账结合，社会统筹加个人账户，另外再开辟各种商业性保险。

多位专家对《中国新闻周刊》说，如果这些建议当时实施，可以一定程度地缓解辽宁在此后不断加速的老龄化问题。

据曹景椿回忆，省委主要领导在看完报告后给出了积极的批复。但是在缓解老龄化方面，由于各省没有独立施行人口政策的自主权，因此省委领导相对谨慎。

在2000年前后，就有多位专家联名写信，建议放开二孩政策，但官方仍有诸多顾虑。曹景椿推断，可能是担忧一旦放开，好不容易因成功控制人口而积累下来的发展成果会受到冲击。

东北财经大学公共管理学院教授、辽宁省人口学会理事赵秋成对《中国新闻周刊》指出，人口政策的最佳调整阶段，应该在20世纪90年代。这一时期，60、70年代出生的人还不超过40岁，正处于较好的育龄阶段。并且，这一代人的生育意愿还没有像80、90后那样完全转变，存在一定的惯性。

在上世纪80年代，政府曾经预测，人口老化现象最快也要在四十年以后才会出现，完全可以提前采取措施，防止这种现象发生。后来的事实证明，当时的预测存在误差。

对于辽宁，曹景椿用“认识不足，准备不够、观念陈旧、视野狭窄”，来形容该省当时在应对老龄化上存在的问题。

他指出，辽宁省人口老龄化是在未富先老、国营企业改革、结构调整等诸多矛盾交织在一起的情况下到来的。全省上下缺乏思想准备、理论准备、物质准备和财政准备，没有将老龄化问题列入各级党委、政府的重大、紧迫的议事日程。对老龄化事业的发展，投入严重不足，政策不到位，与日益紧迫的老龄化事业严重不适应。

而转变发生在近两三年内。

从2015、2016年开始，宋丽敏和辽宁省发改委、卫计委之间的互动越来越多。发改委就业卫生入口处负责人经常主动找她，了解最新的人口数据及有关分析。

宋丽敏告诉他们，2030年，辽宁省65岁以上老年人口比重会增加到26.9%，2020年至2030年均增长1个百分点。与之相对，辽宁在2015年至2020年间，年均增长率约为0.7个百分点。

宋丽敏对《中国新闻周刊》表示，辽宁省政府已经开始对老龄问题进行思考，并探索如何在现实层面具体应对，这是一个很大的转变。

“因为放开二孩后，效果一直不好。他们确实感受到了问题的严峻性。”她说。

改革時间表

2017年2月，《国家人口发展规划（2016-2030年）》颁布。3月到4月，省发改委组织各市测算各县区在2000-2015年人口变动情况，邀请人口研究机构就重大问题进行专题研究，并实地走访各市，与相关人群举行座谈，综合而成调研报告。

8月，在征求各有关部门的意见后，形成初稿，递交政府常务会审议。

组织制定该规划的辽宁省发改委相关负责人告诉《中国新闻周刊》，在缓解老龄化问题上，最初规划中的表述只有“提高生育水平”，不涉及具体的奖励政策，因为更具体的举措会涉及相关的行业部门修改条例，以及财政如何分配等问题。

后来，辽宁省卫计委主动要求加入对二孩家庭的奖励政策，于是就有了《辽宁省人口发展规划（2016-2030年）》中鼓励生育政策的内容。该政策提出简化生育登记、审批；推进生育保险和基本医疗保险合并实施；完善计划生育奖励假制度和配偶陪产假制度等。

辽宁由此成为全国首个提出二孩家庭奖励政策的省份。

在2018年6月25日印发后，上述政策迅速引发热议。有专家提出，关键在于政府究竟能给予多大幅度的奖励，如果奖励的幅度不能抵消或超过实际的支出，将使政策陷入有倡导没响应的尴尬局面。

辽宁社科院副院长粱启东指出，奖励政策应该非常具体，例如，不同情况能补贴多少钱，产假增加多少天，有没有男士陪产假期等。“只有细化每一项奖励，才能使文件免于流于形式。”

《中国新闻周刊》奄阅规划发现，虽然文件中提出要完善生育家庭税收、教育、社会保障、住房等政策，但在具体的举措中，除社会保障外，其他领域均没有列出更细化的制度。

前述发改委相关负责人指出，这是一个长期规划，只是一份框架性质的文件。涉及具体部门的相关制度，发改委已经制定了明确的规划分工，有关部门按照分工各自细化和完善相关制度，出台细则，由省政府推进各项措施的落地并进行督导。

据了解，辽宁省发改委已经制定了时间表，要求各市在2018年年底前出台自己的人口规划。

宋丽敏认为，辽宁省规划的出台，说明政府已经逐渐从控制生育的观念中松绑，下一步就要看如何把扭转后的理念变成切实可行的举措，政策如何有效落地。

钱从哪里来？

对辽宁而言，最大的问题是，钱从哪儿来？这也是对“未富先老”地区最大的拷问。

2016年第一季度，辽宁经济首次出现负增长，增速只有13%，在全国垫底。2017年，GDP增速回升到4.2%，仍低于全国6.9%的水平。

与此同时，不断加剧的老龄化，造成辽宁的养老金缺口持续扩大。

2014年，辽宁省养老金开始出现当期收不抵支。

2015年，辽宁企业养老保险基金可支付月数仅为8.9个月，当年的全国平均水平为17.7个月。2017年，辽宁降到了5.9个月。

辽宁省发改委原主任王金笛指出，据辽宁省人社厅2016年的测算，辽宁省当年养老金缺口337亿元，2017年是412亿元，2018年升至501亿元，2019年598亿元，2020年的缺口达到698亿元。

因此.在2016-2020年期间，辽宁省总的养老金缺口将达到2546亿元。

2018年7月1日，养老保险基金中央调剂制度开始在全国正式实施，谈论多年的养老金中央统筹终于靴子落地。

梁启东认为，这一制度对辽宁是一个重大利好消息，但仍需要突破体制障碍，实现更深层次的统筹。“下一步就是讨论，谁的孩子谁养。”

考虑到辽宁特殊的历史和体制，他建议国家按一定比例负担部分央企退休人员的养老金，而不是全部让地方承担。

宋丽敏则建议加大企业年金的推广。但鉴于辽宁的经济现状，很多企业入不敷出，要想推广企业年金，需要政府和企业共同承担。例如，政府可以出台税收优惠政策，或发放补贴以抵免职业年金的部分费用。

“当然从根本上讲，还是要升级产业结构，调整产业布局，发展经济。”她说。

赵秋成则指出，所有的人口问题都既是经济问题，也是社会问题，也就是所谓的“大人口”观念。中国以前长期认为，人口是经济发展的一个外生变量，但现在人口要素不断内生化，成为重要的内生变量。

《辽宁省人口发展规划（2016-2030年）》提出，要科学预测分析人口因素对重大决策影响，促进经济社会政策与人口政策有效衔接。

《国家人口发展规划（2016-2030年）》指出，今后15年，中国人口发展将进入深度转型阶段，人口自身的安全以及人口与经济、社会等外部系統关系的平衡，都将面临不可忽视的问题和挑战。

辽宁省老龄办宣联处处长郝明利说：“辽宁省新出台的规划，至少释放出一个积极的信号，它是在向辽宁全省宣告，应对老龄化，已经迫在眉睫。”