我国地震灾害事件应急管理制度研究

饶健　曾彤

摘 要：地震灾害事件应急管理制度作为自然灾害事件应急管理的重要方面，必须按照预防、准备、反应和恢复的全过程周期理论，依法开展应急管理工作。地震灾害事件应急管理制度应遵循常规与应急相结合、协同合作、权利保障的原则，做到常规管理和应急管理相结合，以符合地震灾害的周期性特征；通过加强协同合作提高应急管理工作效率；在应急状态下注重保障公众的基本权利。同时，应建立和完善预案预警、紧急行政、政府协议、信息公开等地震灾害应急管理法律制度，以促进自然灾害事件应急管理的法制化进程。

关 键 词：地震灾害事件；应急管理制度；全过程周期管理理论；应急法制

中图分类号：P315.9 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2018）06-0042-10

收稿日期：2018-02-27

作者简介：饶健（1992—），男，四川自贡人，四川大学法学院硕士研究生，研究方向为环境与资源保护法学、灾害法学；曾彤（1963—），女，四川成都人，四川大学法学院教授，博士，硕士研究生导师，研究方向为环境与资源保护法学、知识产权法学。

引 言

地震灾害事件是指因不可抗拒的自然力量而使生态环境、人民生命健康和财产、社会公共秩序遭受破坏或损失等不良社会影响的自然灾害公共事件，具有突发性、难以预测性和巨大的破坏性，其在国家突发事件应急管理工作中居于重要地位。突发公共事件应对在我国起步比较晚，2003年的“非典”既是我国通过法制手段解决突发公共事件的开端，也是我国应急管理学科诞生并取得长足发展的催化剂。[1]

总体而言，地震灾害事件应急管理制度作为应急法律制度体系的重要分支，在应对包括地震在内的自然灾害时具有基础性的保障作用，对信息预测、物资运输、人员转移等一系列应急救援工作也发挥了重要作用。如交通应急管理制度的建立和完善不仅是构建地震灾害事件应急管理体制机制的前提，而且是地方交通行政部门在地震灾害事件中提高应急管理效率的保障，并且在全面提高地震等自然灾害事件的应急处置能力上能够起到积极作用。目前，我国突发公共事件立法采用的是总体立法与一事一法相结合的结构模式，即针对不同自然灾害公共事件的性质而采用与之相适应的、行之有效的法律法规，如针对频发的地震等自然灾害事件，我国已建立了以《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）为中心，以《中华人民共和国防震减灾法》（以下简称《防震减灾法》）等具體地震灾害应急管理法律为分支的法律法规体系，通过综合性与针对性相结合的方式，较为全面地实现了对突发地震灾害事件的应急管理。

一、地震灾害事件应急管理制度的理论基础

应急管理制度作为自然灾害事件应急处理法律体系的重要组成部分，有其独特的理论基础。按照传统危机管理理论，地震等自然灾害事件被作为典型的自然灾害危机予以应对，将地震灾害事件按照危机的生命周期实行全过程分阶段的应急管理。同时，地震灾害事件应急管理制度作为我国应急管理法制建设的重要分支，在价值取向和立法基础上都深受应急法制理论的影响。

（一）全过程周期管理理论

全过程周期管理理论把突发事件视为完整的生命周期过程，并按照不同阶段的性质和特征而将其应对过程划分为事前预防、事中应对和事后恢复三个阶段，在此基础上将每个阶段细化为不同的子阶段，从而以全过程管理实现对突发事件的有效应急管理。[2]地震灾害事件应急管理制度也应遵循全过程周期管理理论的基本要求，将地震灾害事件的应急管理按时间和流程特征进行划分，有针对性地采取相应的行政应急管理措施，而不致于因地震的突发性和难以预测等原因使应急管理失策，相反，还会促使应急管理制度效率的提升。

在我国，政策作为规范性文件同样深刻影响着应急管理工作的各个方面，并且行政应急法律制度更多地还表现出法政策性的发展趋势。[3]由于政策本身具有一定的时效性、变通性和针对性，从而能够有效地应对不断发生的自然灾害事件。理论上，地震灾害事件全过程管理理论在政策性文件中都有所体现，但是政策性文件法律效力的层级较法律法规低，对于促进应急管理法制完善的作用有限，在整个应急管理过程中更偏向于中间层次——应急管理的事中处理阶段。而在事前预防和事后恢复的过程中，由于政策性文件难以有针对性地根据具体事件特点作出相应的应急决策，因此，必须按照地震灾害事件的生命周期理论来完善应急管理制度。即在《突发事件应对法》《防震减灾法》等法律法规的基础上，着重制定地震灾害发生前的预防控制措施和地震灾害应急处置完毕后直至彻底恢复的相关法律法规，而对于地震灾害发生后的抢险救灾应急管理则可采取以政策性文件为主、一般法律法规为辅的法制应对模式。

（二）应急法制理论

应急法制又称非常态法制，是指国家在面对突发公共事件（自然灾害事件、公共卫生事件等）及其引发的紧急情况时，制定或认可的，以处理国家权力之间、国家权力与公民权利之间以及公民权利相互之间的各种社会关系的法律规范的总称。从国家权力层面分配与集中的视角来看，权力的集中在地震灾害事件的应急管理工作中是不可避免的，甚至是必要的，强有力的应急指挥系统是理清混乱无序的现场工作的基本前提和有力保障，而应急权力的分散化行使模式不能有效推进应急管理工作，甚至有可能成为阻力而使应急管理工作陷入无序或停滞状态。[4]故应急法制理论强调在发生地震灾害事件的相关地区行政机关或行政部门要进行一定的权力集中，一般体现为按照震级或损害程度的不同而将行政应急权力集中到更能有效行使和推进应急工作的行政机关或统一指挥机构。《防震减灾法》第6条规定：国务院抗震救灾指挥机构负责全国抗震救灾工作，同时地方县级以上人民政府的抗震救灾指挥机构负责本行政区域内的抗震救灾工作。该法条体现了地震灾害事件应急管理行政权力的集中性。

应急管理制度在地震灾害事件的应急处置中处于基础地位，是顺利开展相关应急救援工作的制度基础。应急管理制度存在的意义以及价值目标在于确保整个应急救援工作的顺利开展，但同时又不可避免地与行政权力、公民权利相关联，而使建立健全具有普遍约束力的法制规则成为了必要，以使应急管理工作在法律的规范下进行。[5]从应急法制理论出发，应急管理制度要求在应急管理中实现依法行政和提高工作效率的统一，处理好权力与权力之间和权力与权利之间的关系，通过完备的应急法制体系，解决地震灾害事件应急管理工作中可能出现的各种问题。对不利于具体实施应急管理的情况和行为必须及时进行整治和规范，以保障应急管理工作的顺利开展，对浪费有限应急资源的无序应急救援行为加以必要合理的管控。

（三）全过程周期管理理论与应急法制理论的结合

从危机管理学的角度来看，地震灾害事件属于具有完整生命周期的全过程性事件，对其所作的应急处置必须进行科学的阶段划分，以有针对性地开展应急管理工作，构建合理的地震灾害事件应急管理制度。从依法治国的角度来看，突发地震灾害事件的应急管理制度必须体现法治理念，在法治的前提和规制下，既能使应急管理工作有序进行，也能使公众基本权利得到保障。

在地震灾害事件的全过程生命周期阶段性划分的基础上，必须结合全过程生命周期理论和应急法制理论，从而正确识别灾害危机应对中不同内容的法律关系，采取与其相应的应急法制手段，构建完善的应急法制体系，以使政府应急管理工作的每个阶段都能做到有法可依，应急行政行为的合法性得到保障。[6]尽管实际面临的具体情况可能会使应急管理工作不得不作出相应的改变，但是通过法制模式进行自然灾害事件危机应对在应急管理上依然处于首要地位，只有在此前提下才能进行具体问题具体分析的应急处理。

二、地震灾害事件应急管理制度应遵循的基本原则

应急管理制度遵循基本原则是指在地震等自然灾害危机应急管理立法上应体现出国家应对自然灾害危机的价值理念和目的，以及在应对地震灾害事件的全过程中应当遵循的基本原则。应急管理制度的基本原则蕴含了我国应对地震等自然灾害危机的法治理念，是具体的法律规章制度以及政策制定的依托，也是形成法律结构体系的基础。从我国危机管理的立法实践中可以总结并归纳出我国地震等自然灾害危机管理制度的基本原则。

（一）常规与应急相结合原则

按照自然灾害事件发生发展的全过程生命周期理论的要求，政府的行政工作可以划分为两种——常规行政和紧急行政，同时将常规与应急相结合是自然灾害事件立法的基本原则之一。顾名思义，常规行政侧重于对自然灾害危机管理的防范和恢复治理工作，而紧急行政则是自然灾害危机已成既定事实，政府采取不同于平时状态的应急处理措施加以治理的行政模式。[7]政府对于地震等自然灾害事件的应急管理工作具有不可推卸的责任，政府的应急行政也在应对自然灾害事件中起着绝对性的领导作用。

自然灾害具有难以预测性，但并不妨碍人类对其进行预防治理，而预防治理在行政管理上主要通过常规行政的方式进行，即通过应急设施建设、应急知识普及、应急危险排查等进行。对于自然灾害事件，常规行政重在做好防范的同时也对紧急行政起着不可或缺的辅助性作用。首先，做好常规行政工作，有利于保障紧急行政工作的开展并起着重要的基础性作用，比如良好的应急设施会提高突发自然灾害事件应对的效率。其次，常规行政有利于维持稳定的秩序，一方面，行政机关在处理突发自然灾害事件时能够保持正常工作秩序，在井然有序的状态下开展应急救援处置工作；另一方面，行政机关在自然灾害事件应对方面的工作得到了加强，能够确保公共秩序稳定。再次，常规行政不是没有侧重的行政，其主要运用在与突发自然灾害事件紧密相连的领域，如地震灾害事件所涉及到的交通、民政、通讯等，因此，加强重要领域的常规行政工作，有利于全方位地支持紧急行政工作。

尽管常规行政在突发自然灾害事件应急管理中发挥了重要的作用，但面对具有不同特点的突发自然灾害事件，常规行政并不能有效地满足有针对性和迅速处理的要求，因而必须采取紧急行政措施。紧急行政在处理突发自然灾害事件时主要表现为采取相应的具体应急行政行为，常常是行政规制、行政征收征用、行政救助等的综合运用。尽管这些行政行为在常规行政中也都有运用，但相对而言，紧急行政必须在形式、时限、规模及程序制约与救济等方面均有所不同，并得到法律所赋予的更大的自由裁量权空间。[8]为了实现对突发地震灾害事件的有效应急管理，必须将常规行政与紧急行政结合在一起，发挥共同优势，提高应急处置效率。

（二）协同合作原则

地震等自然灾害事件本身具有紧急性、危害性以及技术性的基本特征，并由此而引发了波及范围的广泛性。协同合作原则是指在突发自然灾害事件应对过程中，行政机关必须积极协调、整合社会公共资源以及各方力量，以形成应急行政机关统一领导、不同部门分工协作和社会力量共同参与的应急管理局面，进而实现自然灾害事件应急工作的社会治理目标。[9]

对政府自身而言，在地震灾害事件应急管理上可以划分为纵向的具有隶属关系的不同层级政府及其部门间的内部协作、横向的互不隶属的同一层级政府及不同部门间的外部協作两种基本形式。首先，政府机关的内部协作即不同层级的政府和政府内部的不同部门之间的合作。不同层级政府的协同合作是按照自然灾害事件的严重程度进行的，伴随着程度的逐渐加重，表现出应急权力的逐步上移。实践中，层级越低的政府越能掌握本地区的实际情况，从而迅速作出应急反应，但其拥有的应急权力和资源比较有限，因而必须进行信息汇报及权力的上移，即实现纵向政府间的协作具有一定的必要性。其次，自然灾害事件形成原因的复杂性和影响范围的广泛性也使政府单个部门必须在本级政府统一应急指挥机构领导下通过协同合作的方式形成合力，而难以通过本部门的一己之力实现自然灾害事件的应急管理。我国是自然灾害多发的国家，而自然灾害事件是不以行政区划而发生的，且其造成的影响总是跨区域的，由于各个省份、各个市州之间存在行政权力的划分，使得自然灾害应急管理只能在上级政府的统一领导下，加强同级政府之间和本级政府内不同部门之间的协同合作，这样，才能应对具有跨区域影响的自然灾害事件。

此外，政府与社会力量的协同合作也体现了协同合作原则，对此应该区分二者的主要功能和地位。由于行政机关对自然灾害事件具体情况掌握得更为全面，应急力量也更为强大，因此，在协同合作方面，政府的协调和控制是前提条件。同时，社会组织与公众不存在行政意义上的上下级关系，在公益意识逐渐增强的当下，因其具有较强的灵活性和机动性，能够使其更为广泛、纵深地参与到自然灾害应对过程中。行政机关与社会力量的协同合作符合法治社会的价值取向，有利于实现突发自然灾害应急管理的公众参与，促进决策的透明化。

（三）权利保障原则

为了更有效地应对地震灾害事件，行政权力可能会得到某种程度的扩张，价值位阶的选择上也远比一般情况更为复杂。实质上，紧急行政追求的价值理念是在短时间内实现公共秩序的恢复，在此价值理念下行政机关往往会采取短期而又迅速的、局部范围的和一定程度的限制以致减损公众利益的行政措施。此时，公共利益与私人利益、行动自由与应急秩序以及行政规制与双方合意的矛盾冲突也会上升到最大的高度，因而如何处理地震灾害事件中出现的行政权力扩张与公众权利保障之间的矛盾即成為关键问题。

权利保障原则即指在地震灾害事件应急管理中，公众所享有的基本权利不能因为处于应急状态而受到侵害，反而应急行政行为还必须以公众基本权利保障为出发点和落脚点，才能使政府行政应急权力在适当扩张的状态下能够继续保持合法性。对公共利益和个人利益的两相权衡，使得法律作出了对政府机关应急行政权力扩张的肯定性评价，以使应急行政行为具备正当性基础。但是法律也并非赋予了行政机关任意的自由裁量权，行政机关应在法治前提下履行行政职责，尽可能地依照法律规定采取应急措施，尊重和保障公众基本权利，对公众基本权利的限制或减损保持在最小程度内，以使其不突破量变的范围而引起质变。[10]如行政机关为确保传播应急事件信息的真实性而采取的官方媒体统一发布和舆论规制措施，为保障公众不受次生灾害的影响而进行的强制转移和保护而限制了公众的自由行动权，以及征收征用公众的财产等行政行为，虽然这在一定程度上减损了公众的权利，但只要其程度和范围不突破宪法和法律所确立的基本权利保障的要求，并通过正当法律程序进行限制，就可以使政府的应急行政行为具有合法性质。[11]

三、地震灾害事件应急管理制度的完善

为预防和减轻直至消除地震灾害事件的危害，缩小影响的范围，保护公众的生命健康和财产以及维持和恢复良好的社会公共秩序，应当制定和完善基本的应急管理制度。应急管理制度是地震灾害事件应急处置法律化的基本工具和应急法律体系必不可少的重要组成部分，只有通过应急管理制度的实施才能将应急管理的价值理念、目的诉求和基本原则落实到具体的应急管理行政行为上并实现有效的应急管理目的。

（一）预案、预警制度

地震灾害事件具有完整的生命周期过程和鲜明的阶段性特征，在应急管理过程中可以采取分阶段应对的行政应急管理措施。预案、预警制度是在地震灾害事件的事前预防阶段所采取的制度，二者具有包含与被包含和表里一致的关系，预案制度中具体规定了预警制度的级别和程序，预警制度则可以使预案制度得到实际的运作。预案制度针对自然灾害事件的具体特点，依照法律和系统程序，在风险分析和评估的基础上，预先制定有针对性的方案和计划，变不确定性为确定性，使常规行政有所侧重，在地震灾害事件应急管理中做到有备无患。预警制度则是对预测到的、发生概率较高的自然灾害事件及其发展变化进行级别评定并向社会发布警示信息的制度，及时而准确的预警是应对地震灾害事件的重要措施，有利于行政机关和社会公众掌握地震灾害事件的危害程度、紧急情况和发展态势，从而提高警惕并采取相应的应对措施。[12]

地震灾害事件预案制度的构建必须符合科学性、合法性、系统性、可操作性和程序性的特点，但同时还应针对具体特点具备专业性和关联性。为此，在建立地震灾害事件预案制度时，首先，应注重预案制定的规范化和程序化，从地震灾害事件的阶段性特征入手，着力于实际的应急演练，以使预案制度在合法性和系统性的基础上实现可操作性。其次，预案制度的制定应区分地震灾害事件的类别，针对不同性质和级别的地震灾害事件而制定侧重点不同的预案，强化对地震灾害事件危机的应急能力。再次，预案制度的制定应该经过严密的科学论证，做到结构严谨、内容完整、简练准确，满足科学性和关联性的要求。

面对预测到的即将发生或已经发生并处在发展期的地震灾害事件，预警制度将起到不可替代的作用。通过监测得出的灾情数据和分析报告，能够使行政机关迅速采取相应的先导性防灾减灾措施，不仅提高了应急处置的效率，也减轻了自然灾害发生后救灾的压力。[13]完善预警制度应制定一定区域以至全国范围内的通用预警标准，为确保应急措施起到应有的效果，应将预警权力赋予特定的行政主体并统一行使，完善预警信息畅通机制和传播渠道，从而切实发挥预警制度的作用。

（二）紧急行政制度

在仅有常规行政的情形下，由常规行政所构成的地震灾害事件防范机制在预防和处理上起到的作用有限，难以从根本上彻底解决地震灾害事件所带来的危害和不利影响。而地震灾害事件事中应急阶段的特点也决定了政府必须具有紧急行政的权力，在地震灾害事件已成事实的状态下，充分发挥紧急行政制度的作用，可以最大限度地挽回因地震灾害事件给公共利益和私人利益造成的损失。

紧急行政制度的完善主要从主体和程序、紧急行政措施和紧急应对的适用范围等方面进行。行政机关作为紧急行政的主体，承担着地震灾害事件危机应急处理行为的请求、决定和实施的职能，而被紧急行政措施所指向的相关个人、组织必须遵从和配合应急行政机关的命令和决定。在紧急行政状态下，收集地震灾害事件的信息并依法上报或自主决定以及具体应急行政行为的实施均须依照行政程序的要求进行，即行政程序具有不可替代的重要作用。而紧急行政本身就是一种行政措施，运用并采取紧急行政措施是行政权力发挥作用的关键，然而在地震灾害事件应对过程中，紧急行政措施的实施程度和范围还应有所加强。如行政救助在常规行政下一般是针对贫弱群众而开展的，但在紧急行政状态下，行政救助的受助对象范围和救助力度都很大，另外，行政征收征用的可能性也将大大增加，而行政强制、行政指导和行政协助等也是紧急行政的主要措施。[14]行政程序不仅是公平正义的保证，也是行政效率提升的前提，完善紧急行政制度的决策与实施程序是面对地震灾害事件时，有效制止事态发展、维持和迅速恢复正常公共秩序的基本前提。

紧急行政制度的实行使公众基本权利在紧急状态下受到侵害的可能性大大增加，由于紧急行政的目的是通过对个人利益与公众权利最低限度减损的方式来最大限度地保障公共利益、公共秩序以及公共安全，因而必须对行政权力与公众权利进行恰当配置，紧急行政必须在法治前提下进行。[15]因此，在实施紧急行政制度时，要正确处理紧急行政的作用边界问题，强调应急措施与地震灾害事件的对应性，也就是要在符合比例原则的前提下采取对公众权利减损最小的紧急行政措施。

（三）政府协议制度

政府协议制度主要是指同级政府或部门间在应对地震灾害事件时为促进信息交流、救援力量整合等应急联动机制的建立而订立的政府间协议制度，是政府间协同合作的具体表现形式，是协同合作原则的体现。《突发事件应对法》第4条的相关规定体现了政府间协同合作的必要性。由于行政区划不可能将突发自然灾害事件划到某一单位的行政区域内，因而灾害跨区域的破坏作用会给公众的生命健康和财产造成重大损失，给社会公共秩序带来不利的影响，而政府的行政权力受其层级和属地的限制，其所掌握的应急权力和相应的应急资源均有可能使其难以胜任应急管理工作。因此，我国建立地震灾害事件管理体制机制应遵循“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的一般原则，这就在法律上确认了政府的主导作用，针对一般、较大、重大和特别重大四种类型地震灾害事件都有相应的行政机关进行统一应急管理。

由于不同层级的政府对于地震灾害事件的应急管理一般采取权力上移或下放方式，并不存在政府间协议的必要，因此政府间协议制度主要存在于同一层级的不同政府和同一政府内的不同部门之间，二者均属于理论上的政府横向府际关系。政府在不断加深区域间横向协作的网络联系中居于先导者的地位，而区域政府间的协作所需要的客观环境也要由政府来营造，因而推动地方政府间关系的再造和加深等客观原因使得政府间的协作显得至关重要。[16]

由于各个部门彼此之间都存在或多或少的信息沟通必要，为了不使应急管理工作出现空缺、脱节和重复浪费等现象，必须建立统一指挥机构下的部门间政府协议制度，以增强各个部门在应急管理工作上的责任心和使命感。首先，同一政府内的不同部门之间的政府协议的建立，应注重有关行政机关应急权力的行使。由于地震灾害事件的应急管理往往涉及多部门的协同联动，如气象部门提供天气信息、交通部门维持交通秩序和专业救援队伍技术性救援工作的互动协作共同推动了应急管理工作的开展。[17]其次，对于同一层级不同政府间协议制度的建立，应以维持统一临时指挥机构的应急权力为目的，注重协调机构的设立，以增强彼此间的沟通协调能力，完善信息通报机制和应急措施传达机制，使地方政府在拥有应急行政权力的同时具备应急行为的实施能力。

（四）信息公开制度

随着经济社会的快速发展，人们获取信息的速度和质量都发生了巨大的变化，高度媒介化的时代给人们营建了一个信息丰富的网络型社会，使人们时刻处于信息交流中。在网络型社会中，信息传播已经不再是以传统新闻媒介模式为主导进行，新媒体多元化、多渠道、多形式的优势使得信息传播的速度与质量发生了变化，为使信息传播更为准确和及时，必须正本清源，这就使官方信息公开成为了必然。[18]在地震灾害事件应急管理过程中，应急救援信息等正能量新闻的传播能够激发公众的公益热情，形成众志成城、万众团结一心应对地震灾害事件的力量；而信息迟延和虚假的不实报道会使公众对应急救援工作产生疑虑和不安，以致不能作出相应的、正确的应急反应。

建立符合我国宪法和法律的信息公开制度，是为了保障公众知情权，使行政机关对公众公开必要信息成为不可推卸的义务。因此，行政机关必须按照法律规定的除保密范围内的事项外，及时而准确地向社会和公众公开与其职权相关的事项，从而降低公众获取信息的成本，稳定公众情绪。相反，政府机关采取信息封闭等“不透明工作方式”会引起公众不必要的恐慌，也将给应急管理工作带来困难，最终造成巨大的损失。[19]从社会协同合作的角度来看，政府向社会公开突发地震灾害事件的相关信息，有利于社会救援力量在尚未得到有效整合前进行自我应急救援能力的鉴别和决定如何参与应急救援，提高应急救援工作中社会组织相互间及其与政府之间的契合度，提高应急处置工作的效率和安全性。此外，由于信息存在真伪与权威的差别，因而信息的准确性决定了行政机关是发布地震灾害事件信息唯一可信赖的主体。

总之，应急行政机关负有公开地震灾害事件中相关信息的义务，信息公开作为实现公众知情权的重要方式，可以使公众有能力在地震灾害事件应对过程中通过相应必要的手段维护自身的生命健康和财产权益并采取符合自身能力的应急救援方式。同时，从地震灾害事件社会共同治理的角度来看，公众获取相关的必要信息也是政府与社会组织或成员进行协同合作的前提。

结 语

自然灾害事件的发生不以人的意志为转移，但却能以人的力量来减少其发生或减少其产生不利影响的范围。在依法治国视域下，我们应该视突发自然灾害事件为一个完整的生命周期过程，将其划分为事前、事中与事后阶段并按照各阶段的基本特征分别制定相应的行政应急管理法律制度，从而进行有侧重的应急管理。由此也决定了地震等突发自然灾害事件的总体行政管理制度应划分为常规行政与紧急行政相结合的基本方式，在应急管理过程中，积极整合政府与社会之间的应急力量，以达到协同合作之目的。对于地震等突发自然灾害事件的具体行政应急制度建设则必须在预案预警制度、紧急行政制度、政府协议制度以及信息公开制度等方面予以強化，并保障公众权利，这样，才能在突发自然灾害事件的应急管理上有效实现以人为本、依法应急、联防联动的目标。

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（责任编辑：牟春野）

A Study on the Emergency Management System of Sudden

Earthquake Disaster in China

Rao Jian， Zeng Tong

Abstract：Earthquake disasters a sudden natural public events and has a significant full process in the emergency management.Correspondingly，earthquake disaster emergency management system as an important aspect of natural disaster emergency management，we should follow the full process theory of prevention，preparation，response and recovery and carry out emergency management of earthquake disaster according to law.At the same time， emergency management system of earthquake disaster events also has its basic principles，it should be a combination of conventional management and emergency management to meet the cyclical nature.Bystrengthenting the coordination and cooperation，we could improve the efficiency of emergency management，and also the basic human rights should be guaranteed in the emergency situations.Earthquake and other sudden natural disasters occur frequently and a sound and specific emergency legal system should be established in China，thereforethe legalization process of administrative emergency management could be promoted and realized effectively.

Key words：earthquake disaster incident；emergency management system；whole process cycle management；emergency legal system