中非军事安全合作向深层次迈进

黎文涛

2018年可以说是中非合作的“大年”，7月习近平主席访问非洲四国，9月“中非合作论坛峰会”即将在北京召开，势必将中非关系推向新的高度。在此背景下，6月26日至7月10日，首届中非防务安全论坛在中国召开，这是中国与非洲建立的首个高层军事交流多边机制，不仅为今年中非合作的“大戏”预热和添彩，也有利于推动中非全方位战略合作，顺应了新时期中非合作的趋势和诉求。

驱动力与现状

目前，对非关系在我国对外战略中的地位显著提升，对大部分非洲国家来说对华关系也已成为最重要的对外关系之一，无论是在政治、经济还是社会领域，中国都是非洲问题最重要的“外部利益攸关者”之一。因此，来自三方面的客观因素要求中非防务合作必须走向更高层次。

一是中国需要抓住非洲这个平台展示负责任大国的形象。中国已经驶向和平发展的快车道，并致力于打造崭新的全球性大国形象，但发展和安全依旧是非洲有待解决的难题，中非强劲的经贸合作无疑为非洲带来了发展红利，而强化对非防务合作更能体现中国肯于担当的一面，为非洲安全做出贡献是增强中国对非道义感召力和占据国际道义制高点的必要途径。

二是非洲对中国在安全合作上有着强烈诉求。非洲在国防建设和安全治理能力上高度依赖西方，欧美国家通常从自身利益或意识形态出发来左右非洲安全政策，因此非洲的安全治理方案带有深厚的“欧美色彩”。相比之下，中国不预设政治条件、不选边站队的对非政策能最大限度地尊重非洲在安全治理上的主导权和自主权。

三是非洲是中国海外利益保护最为紧迫的地区。非洲是近十多年来中国海外利益扩展最迅速的地区，目前中国是非洲最大贸易伙伴，麦肯锡报告认为中国在非企业有上万家，人数逾百万。但同时非洲也是中国“走出去”安全风险最高、受冲击最直接的地区。在南北苏丹冲突中，中国在当地能源和投资利益首当其冲；在利比亚战乱中，多家中企受损严重；近年来，在尼日利亚、安哥拉、南非等中国人集中聚集的非洲国家，针对中企和华人的偷抢绑杀事件不断。中国在非洲的利益安全维护能力缺失与中国迅速增长的利益存在形成了鲜明反差。

从中非交往史来看，中国并不是非洲军事安全领域的“新人”。20世纪六七十年代，中非在反殖、反霸和反帝问题上是“阶级兄弟”，军事安全合作是当时中非关系最重要的纽带之一，这种历史传承为新时期的中非安全合作奠定了坚实基础。2012年，中国发起“中非和平安全合作伙伴倡议”，旨在深化同非盟和非洲国家相关领域合作。2015年9月，习近平主席在联合国大会上宣布筹备8000人规模的维和待命部队，主要面向非洲冲突地区，并向非盟提供总额一亿美元的无偿军援。可以说，随着近年来中非安全合作的深化，中国在非洲和平安全领域扮演的角色正逐渐从舞台边缘走向中心。这主要表现在以下几点：

第一，中国逐渐成为非洲维和的中坚力量。联合国在非维和行动是非洲安全治理的核心议程，当前联合国16个维和任务中非洲占了九个。中国对非洲安全事务的参与也主要通过联合国框架下的维和项目。在维和行动中，各国扮演的角色各不相同。比如，欧美国家“出钱、少出兵”，美国虽然是联合国维和最大出资国，但维和人数长年低于100人。印度、孟加拉国、埃塞俄比亚等发展中国家则“出兵、不出钱”。唯独中国“又出兵又出钱”，现在有2000多名中国维和人员部署在非洲的五个任务区。同时，中国在非维和已经从“铺路架桥、行医看病、物资运输”的单一模式向“武装护卫加后勤保障”的综合模式转变。2015年习主席宣布组建8000人维和待命部队，再加上既有人数，中国维和力量将超过一万人，中国已是维和行动主要出兵国和出资国，将成为非洲维和的关键支柱。

第二，为非洲的非传统安全治理做出重大贡献。非洲发展相对滞后、国家治理能力较弱，难以独力应对海盗、重大疫情和有组织犯罪等非传统安全威胁。从2008年12月至2018年4月，中国海军已连续派出28批次舰艇赴亚丁湾为中外船舶护航，完成了6400余艘中外船舶护航任务，并与世界多国海军务实交流合作，有效遏制了猖狂的海盗活动。从2014年9月至2015年4月，中国军队向埃博拉疫情肆虐的西非派出六个批次医疗队，站在最前沿帮助相关国家抗击埃博拉疫情。

第三，对非军事安全合作更加积极主动并呈现全局性的特点。在非洲和平安全领域的重大热点议题上，中国外交战略更加积极主动，在斡旋促和、选举观察和监督、海上安全等方面取得显著成果。近些年，在南北苏丹问题上，中国的穿梭外交为中非安全合作积累了丰富经验，与南北苏丹周边国家以及伊加特等地区组织互动频繁，尝试在非洲热点问题上多点发力。2015年3月，中国首任驻非盟大使赴任，与非盟的对接强化了中国对非军事安全合作的总体性政策协调，使得中非防务合作有总体规划布局，更加有针对性。此外，中国在吉布提后勤保障基地顺利启用，也将有助于中国更快地融入到非洲安全治理和地区维稳行动中。

此外，中国还致力于帮助非洲的防务能力建设，近年来对非装备援助、人员培训、技术支持大幅提升。比如，每年有3000多名国外高级军官来华培训，其中多半来自非洲。

挑战与建议

目前看，中非防务合作正进入快车道，但无论是从理论到实践，还是从自身参与能力到合作的外部环境，都有亟待突破的瓶颈和挑战。

一是非洲对华合作的高期待将考验中国的政治意愿和外交能力。目前，非洲对中国的诉求不仅仅局限于经贸与发展层面，而是希望中国在政治和安全领域也能为非洲提供“公共产品”，尤其是在欧美对非外交投入力有不逮之际，非洲这方面的诉求更加强烈，而这对中国的政治意愿、战略判断以及能力储备都是极大考验。从政治意愿上看，中国外交最为迫切的仍是处理中美竞合关系以及周边的稳定问题，中国对非洲政治与安全的“建设性参与”不可能在短期内见效，如要投入大量的外交资源，还要承担一定的外交风险，这需要强大的政治意愿来推动。从战略研判上看，中国在非利益正全方位铺开，面对非洲重大政治事件或热点问题时，中国必须考虑是否介入、如何介入以及介入程度的问题，但相应外交政策需要足够的知识储备、情报搜集能力和外交人脉作为支撑，这又是中国的能力短板。

二是中非在安全理念上存有差异。重视“人的安全”愈发成为非洲安全治理的新特征，而中国一直以来秉承的“不干涉内政”原则更多的是从“国家安全”或“主权安全”角度出发的安全理念。虽然政治和经济制裁、军事介入等强硬手段一直存在争议，但近年来却成为非洲安全治理的常用方式，这些方式在当前难以被中国现有的安全治理理念所接受。

三是来自西方的影响和干扰因素。西方在非洲安全治理问题上看待中国的心态是矛盾的，西方不断指责中国在非洲“搭便车”，坐收西方带来的“安全红利”，尤其是近些年西方对非各项援助力不从心，希望中国加大对非安全事务投入，减轻西方的“包袱”，比如欧盟就把“安全合作”作为其与中国在非洲三边合作的首要议题，但同时西方又对中国自主性的对非安全合作意图有较强的忌讳心态。笔者与多位负责非洲事务的美国外交官员座谈时，美方都明确表示中国在非洲投入军事力量或设立军事基地不符合美国利益，不希望中非“另起炉灶”脱离西方占主导优势的既有安全框架。此外，中国在非洲的促和努力或安全利益不断受到西方干扰，和中国关系密切的一些非洲国家时常遭到西方打压和指责。

综上所述，中国已是非洲最重要的利益攸关者之一，中非关系正在深度交融，防务合作是中非关系中亟待提升的重要领域。作为一个崛起的全球性大国，中国应主动构建一种新型的、有别于西方对非安全合作逻辑的中非安全合作路径。中非安全合作模式的前提必须是“双赢和平等”，才能保证合作的可持续，而尊重非洲在安全问题上的自主权和主导权是这种模式的準则。同时，中国对非军事安全合作也要改变过去“被动—反应”的应对方式和“象征性参与”，以适应中非关系发展的新需要，助力中非打造更加紧密的命运共同体。

（作者为中国现代国际关系研究院非洲所副所长、副研究员）